调解异化现象反思与调解评估指标的优化

　　一、问题的提出

　　最高法院十分重视调解在民商事案件审理中的适用。为了鼓励各级法院更多地通过调解解决纠纷，最高法院先后颁布了多个文件。在这些文件的指引下，各地法院纷纷通过调解解决纠纷，调解率[1]持续走高。

　　就全国层面而言，以2003年至2011年的统计数据为例，2003年的调解率最低，仅为29.94%，此后逐步提高，2004年为31%[2]；2005年为32.1%，许多基层法院达70%以上[3]；2006年为30.41%，其中一审民商事案件调解和撤诉率合计达到55.06%[4]；2007年之后，因为最高人民法院在其工作报告中只列明了调解撤诉率，所以具体的调解率无法从公开途径得知，但根据其他资料仍可得知，“调解撤诉率均保持在60%以上，到2011年时，调解率已经上升到40.63%”[5]。

　　从地方法院的情况看，调解率也有逐年提高的趋势。根据对上海全市三级法院在2006年至2013年期间的民商事案件调解率[6]的统计（见图一），全市基层法院的调解率在21.99%—29.03%之间徘徊，其中最低的年份为2006年，该年的调解率为21.99%；最高的年份为2008年，调解率为29.03%。

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（图一）

　　与全国其他地方相比，上海法院的调解率是偏低的。比如，同时期内，江苏省徐州市全市两级法院，调解率从2004年的32.25%，至2009上半年上升到了49.16%[7]；在2006年，新疆维吾尔自治区某基层法院的调解率达61.9%[8]；同年，山东省青岛市基层法院的调解率为60%，部分类型案件高达70%以上[9]；湖北省基层法院调解结案率竟然高达99%[10]。

　　以上数据表明：在我国法院所受理的民商事案件中，1/3-2/3以上的案件都是通过调解解决的。这应该表明我国法院审判质量有了大幅度的提高。但是事实并非如此，相反，调解案件的质量有下滑的趋势，主要表现为存在的大量“调解案件的强制执行”、“调解案件的再审申请”等。这种现象不仅严重扭曲调解制度，大大降低调解审判的质量，而且会严重影响我国的司法权威。所以，这一现象应该引起我国法学界和司法实务界的关注。本文将从考查调解异化现象的具体表现形式入手，分析引发异化现象的原因，最后提出了遏制异化现象发生的建议。

　　二、实证分析：严重的调解异化现象

　　本文所指的调解异化现象是指所有当事人不自愿达成调解协议或不自愿履行调解协议的现象。为了对调解异化现象有一个更加全面的了解，我们有必要首先介绍一下这种异化现象的类型及其后果。

　　（一）调解异化现象的类型

　　根据我们的调查，在我国司法实践中，调解异化现象主要有以下几类：

　　1.调解案件申请执行率“居高不下”

　　在正常情况下，如果当事人在法官的协助下达成了调解协议，他们应该主动自愿履行该协议。然而，在相当数量通过调解结案的案件中，负有履行义务的一方当事人拒不自愿履行调解协议，另一方当事人向法院提出了执行申请。以上海市为例，如下图（见图二）所示，在2010年至2013年期间，全市基层法院调解案件的平均申请执行率为27.75%，其中最高的年份为2010年，该比例为32%，最低在2012年，为24.08%[11]；与其他地方相比，上海法院的调解案件申请执行率是比较低的。例如，在2007年至2010年期间，江苏省徐州市全市法院、无锡市某基层法院、山东省日照市A区法院、B区法院和四川省成都市基层法院所有通过调解审结的案件中，均有1/3以上的案件最终进入了申请执行程序，其中最高的是成都市某基层法院，这一比例高达47%[12]。

　　　2.调解案件进入强制执行程序的比例很高，且执行难度超过判决案件的执行

　　在调解结案进入执行程序后，有当事人主动履行调解协议的情形。但是通过法院强制措施执行调解协议的比例也很高。据统计，在2007年至2009年期间，南方某基层法院民事调解案件强制执行率[13]分别为68.76%、66.72%、65.43%（见图三）；同一时期，东部某中级法院民事调解案件强制执行率分别为70.59%、106.06%（因有上年度旧存案件）、91.67%。[14]从强制执行的难度来看，许多调解案件在进入执行程序后，被执行人仍然会采取各种方式逃避和规避执行。在2007年，某法院调解案件进入强制执行的比例高达70.59%，而该院判决案件进入强制执行的比例只占41.46%[15]。浙江省某中级法院，2007至2010年，申请执行的调解案件执结率为27.59%，70%的调解案件申请执行后未能执结[16]。

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（图三）

　　3.调解案件申请再审的比例比较高

　　这是指当事人在达成调解协议、法院出具调解书后，当事人不仅拒不履行调解协议，而且对该调解结案案件提出再审申请。根据上海市某中级法院的统计，该院在2010年共对16件申请再审的案件作出再审裁定，其中10件系原审以调解方式结案，占总数的63%，与2009年相比，同类案件同比上升了41%[17]。2011年至2013年，上海市另一中级法院申诉审查庭共裁定再审案件79件，其中7件属于原审调解违法案件，占同期所有裁定再审案件的8.86%[18]。而这并不是上海特有的现象，在我国其他地方，也均有调解案件申请再审的案例。以东北某省S市为例，2010年针对调解案件申请再审的比例为10.74%，2011年，这一比例下降为10.4%[19]。

　　4.调解案件当事人信访的比例比较高

　　这是指当事人在达成调解协议后，当事人拒不履行调解协议，相反，当事人对调解结果提起信访。据统计，在中原某中级法院一课题组调研的784件信访案件中，约有279件是因为法官进行强制调解而提起的，占全部信访案件的35.59%[20]。在东北某省C市，2009年针对调解案件提起信访的比例为13.13%，2010年这一比例下降为11.59%[21]。

　　5.虚假调解现象有所上升

　　在民商事案件调解实践中，存在虚假调解现象。以上海市为例，在上海法院自2008年1月1日至2011年9月30日止的所有被各级法院基本认定为虚假诉讼的77件案件中，确认或疑似虚假诉讼的有56件，其中的40件案件在一审中以调解方式结案，占总数的71%[22]。其他省市虚假调解比例也很高，如广东省三级法院在2001年至2009年期间，共识别虚假诉讼案件940件，其中76.4%的虚假诉讼都是以调解方式结案的[23]。

　　（二） 调解异化现象的后果

　　无论何种类型的调解异化，其直接结果是相同的，即法院调解结案案件的质量大幅度下降。在出现调解异化的案件中，当事人的纠纷不仅没有因调解而得到解决，反而通过申诉、信访、再审等程序激化了矛盾，投入了更多的司法资源，更影响了司法公信力。

　　三、检视：调解异化现象的原因

　　造成我国调解异化现象日益严重的原因是什么呢？或许存在着多方面的原因。下文从各级法院所采取的措施及其效果两方面进行分析。

　　 （一）各级法院采取的主要措施

　　为了提高调解率，我国各级法院均制定了相应的政策，并采取了相应的鼓励措施，但是上级法院和基层法院所采取的鼓励措施并不完全一致。

　　1.中高级法院采取的措施：将调解率作为一项评估指标进行排名评比

　　最高法院2008年颁布的《最高人民法院关于开展案件质量评估工作的指导意见（试行）》（以下简称《指导意见（试行）》）中，设定了考评审判质量的11项指标，“调解率”是其中有关调解的唯一一项效果指标；各省市制定的审判质量效率考评规则与此相同。不仅如此，各省市还根据上述评估指标定期编制一份法院审判质量效率指标表，并在该指标中对辖区法院所完成的调解率进行单独的排名，调解结案率越高，其排名就越靠前，反之，排名越靠后。

　　2.基层法院采取的措施：指标到人、奖励与惩罚相结合

　　为了应对上述排名，各地基层法院面临的一项重要任务就是：争取在全省或全市的排名表中获得靠前的排名，至少要防止排名垫底。为了完成这一任务，各地基层法院想方设法，要求、鼓励本院相关审判业务庭、法官通过调解审结案件。以广东省某中级法院辖区内的基层法院的司法实践为例，多数基层法院主要采取了以下几方面的激励措施[24]：

　　首先，法院为各审判业务庭编制排名表，调解率自然是其中一项单独的指标；其次，将调解指标具体落实到法庭或法官；再次，将完成调解指标与奖励挂钩，如果某法庭或法官能够顺利或超额完成调解任务，给予特定的奖励，奖励的形式有奖金、晋升或评优[25]；最后，将完成调解指标与惩罚性措施结合起来，最常见的惩罚性措施是扣发年终奖。此外，也有法院在院级层面，通过调解结案案件可以减免更多的诉讼费等方式鼓励当事人进行调解，为法官进行案件条件创造更有利的外部条件，以提高调解结案率。

　　（二）实施上述措施的结果

　　实施上述措施的结果是十分明显的，即调解率持续维持在比较高的水平，但调解的质量却不尽如人意。客观分析，这些措施具有两方面的基本特性，即指标与利益挂钩，调解等同于高质量。

　　第一，调解指标与利益挂钩。上述措施一个特征是将完成调解指标与奖惩或排名挂钩。这就使得法官、审判业务庭、法院有了使用调解解决纠纷的内在动力，即利益追求。如果不能完成规定的调解指标，其排名就可能靠后，这样不仅会影响到个人的奖金，甚至可能会影响到整个审判庭所有成员的奖金福利。即使不与奖金挂钩，高比例的调解率、排名靠前也会有利于法官、庭长或院长个人荣誉的取得和职务的晋升，这也是其获得晋升的政治资本积累。如果某一法官能够被评上“调解能手”，那么，他获得晋升的可能性就远远高于那些没有获得这一称号的同事。而获得晋升往往意味着政治待遇和经济待遇的提高。在这种背景下，法官自然会想方设法说服当事人接受调解。

　　第二，单一的“调解率”考核指标实际上意味着：通过调解结案的案件便是高质量的审判。在这一背景下，基层法院、法官自然会想尽一切办法促使当事人接受调解。即使当事人不愿意接受调解，法官也会“以判压调”、“以诱促调”，或者采取拖延的策略，磨掉当事人的耐心，最终迫使当事人接受调解[26]。这样，调解质量不断下降，当事人不愿履行调解协议，这是十分自然的事。

　　可见，2011年以前的唯“调解率”的评估指标是有缺陷的，这一缺陷导致调解案件的数量大幅度上升，而调解案件的质量大幅度下降。2011年3月最高人民法院颁布的《人民法院案件质量评估指标体系》（以下简称《指标体系》）已经将“调解申请执行率”设定为逆向指标，所以，这一年度的上述两项数据已经有了较大幅度的下降。以上海市为例，2011年全市和基础法院“调解申请执行率”分别为28.75%和28.32%。到2012年和2013年时，这两个数据有了更大幅度的下降，就基层法院的调解案件申请执行率而言，它们分别降至24.19%和24.37%。

　　四、改良路径探寻：调解评估指标的重新设计

由以上论述可知，单一的“调解率”指标是不可取的。在总结经验的基础上，最高人民法院《指标体系》中对单一的“调解率”指标进行了修正，在保留“调解率”这一正向指标的同时，增设了“调解案件申请执行率”这一逆向指标。这一指标体系是否能够提高调解案件的质量呢？如果不行，又应该如何构建新的指标体系呢？

　　（一）《指标体系》中“调解案件申请执行率”指标的缺陷

　　2011年《指标体系》新增“调解案件申请执行率”这一逆向指标显然是为了考评调解案件的质量。这一新增指标有一定的合理性，因为正常情况下，在达成调解协议后，当事人应该自动履行调解协议；如果一方当事人没有自动履行，另一方当事人提出了执行申请，应该意味着该调解案件存在着质量问题。尽管如此，将“调解案件申请执行率”作为衡量调解案件质量的唯一一项逆向指标，这种做法仍然不够科学、合理。理由如下：

　　第一，调解案件申请执行并不完全等同于所涉调解案件质量存在瑕疵。如上所述，在一方当事人（申请执行人）提出调解案件执行申请后，至少存在着两种可能：其一，另一方当事人（被执行人）自动履行了调解协议；其二，另一方当事人拒不履行，最终通过法院采取强制执行措施迫使其履行了协议。根据我们的调查，在所有提起“执行申请”的调解案件中，相当部分的被执行人还是在法院采取强制措施之前自动履行了调解协议。在这种情况下，尽管履行调解协议的时间上有些拖延，但是这并不在总体上影响调解的自愿性。正是因为当事人最终自愿、主动履行了协议，这应该依然属于高质量的调解。但“调解案件申请执行率”将此类调解归类到“质量有瑕疵的调解案件”中，这显然并不十分科学。

　　第二，“调解案件申请执行”这一概念也根本不能反映调解案件质量的好坏。因为判断调解案件质量好坏的最重要的标准应该是：被要求执行的当事人对于执行的态度，即他是主动履行的，还是法院采取必要的措施强制其履行；如为后者，在通常情况下基本上认定相关调解案件的质量有问题。从字面意义上分析，“调解案件申请执行”仅仅是指：在达成调解协议后，一方当事人不主动履行调解协议时，另一方当事人向法院提起的、请求法院协助执行调解协议的行为。从这一行为中，我们还无从知晓对方当事人对于履行调解协议的态度。

可见，“调解案件申请执行”这一概念本身具有不可弥补的缺陷，它本身并不能反映所涉调解案件的质量存在着问题。这样，“调解案件申请执行率”便不宜作为评估调解案件质量的逆向指标。

　　（二）“自愿履行调解协议率”和“调解瑕疵率”作为替代指标

　　既然“调解案件申请执行率”不宜作为一个反映调解案件质量的逆向指标。那么，哪个或哪些要素可以成为衡量调解案件质量的指标呢？可以考虑的因素有两类：影响调解案件质量的因素和反映案件质量的表征。

　　1.影响调解案件质量的因素

　　可能影响调解案件质量的因素或许可以成为评估指标。这样的因素很多，例如，法官采取强制调解、调解协议内容不符合当事人的真实意思、虚假调解等等。但客观地分析，这些因素不宜作为考评指标。因为评估指标应该具有简单、明了、易于操作的特征，而上述种种因素均不具备这些特征。无论从调解书中，还是调解书的履行中，人们均很难轻易地发现上述因素。假定我们将它们设定为评估指标，评估主体必须对每起调解案件进行比较深入的调查，这是不现实的。

　　2.反映案件质量的表征

　　众所周知，最高人民法院之所以鼓励各级法院采用调解方式结案，是因为它的自愿属性，即当事人不仅应该自愿达成调解协议，而且应该自愿、主动履行调解协议。由此可见，最能反映调解案件质量好坏的表征是当事人的自愿性。但是，这里的自愿性包括“自愿达成协议”和“自愿履行协议”两方面的内容。这两个“自愿”中，“自愿履行协议”应该是一个更能反映调解案件质量的表征。这也进一步表明：自愿履行协议是圆满和谐解决纠纷的关键。由此可见，我们应该将“自愿履行调解协议率”增设为一个正向评估指标，并基于司法统计的可行性与准确性，将上文提及的调解结案案件强制执行、再审、信访三类异化现象纳入“调解瑕疵率”这一逆向指标。调解结案案件中的虚假诉讼异化现象，因为当前对虚假诉讼的案件缺乏统一、可行的识别机制，尚未纳入审判管理系统，而且案件调解结案后发现存在虚假诉讼被法院识别后，往往也进入再审程序，可以通过再审的相关数据予以体现，所以就没有纳入“调解瑕疵率”的统计范畴。这两个指标的最大优点是：它们涵盖了上述所有能够对调解案件质量产生负面影响的因素。如果在调解过程中法官没有违背当事人的意愿采取强制调解措施，无论是调解方式还是解决问题的方案均是当事人合意的反映，当事人通常会自动履行该协议；反之，一般不会自愿履行调解协议。

　　3.“自愿履行调解协议率”和“调解瑕疵率”内涵的界定

　　由上文论述可知，本文建议将“自愿履行调解协议率”增设为正向评估指标，并将“调解瑕疵率”设定为逆向评估指标。为了方便指标的实施，我们有必要对这两个概念的内容进行界定。

　　首先，“自愿履行调解协议率”是指在所有具有可执行内容的调解审结的案件中，当事人自愿、主动履行调解协议所占的比例。因为在未经一方当事人申请执行，另一方当事人即主动履行调解协议的情况下，当事人可能不会主动向法院汇报、登记，所以该数据无法从正向角度进行统计，只能通过将所有调解案件数设置为基数1，减去纳入根据下文统计方式计算得出的“调解瑕疵率”后的结果进行逆向推算（见图四）。这里的“自愿履行协议”不仅包括在达成调解协议后，当事人主动履行协议的情形，而且还包括在达成调解协议后，一方当事人并没有主动履行协议，而是在对方当事人向法院提出执行申请后，他才自愿履行协议的情形。

　自愿履行调解协议率=　1　 -

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（图四）

　　其次，“调解瑕疵率”是指在所有调解审结的案件中，当事人没有自愿、主动履行调解协议所占的比例。具体分析，“调解瑕疵率”在当前这一概念又包括所有已调解案件中执行和解、强制执行、再审、信访的情形，具体计算方式如图五。需要说明的是，同一调解结案案件中，若同时有执行和解、强制执行、申诉、再审、信访中两种以上情形的，只统计一次，不重复统计。

　 调解瑕疵率=　

■

（图五）

　　（三）各个指标的权重

　　综上所述，在衡量调解案件质量方面，应该设立“调解率”、“自愿履行调解协议率”和“调解瑕疵率”三个指标。其中，前两者为正向指标，人们可以借此评估案件的质量；后者为逆向指标，人们可以借此辨识质量存在瑕疵的调解案件。为了进一步提高调解审判的质量，可以考虑给上述三类指标设定不同的权重，例如，如果某法官成功通过“调解”审结一个案件的权重为“正一”，那么，该调解协议的自动履行，就应该在此基础上加上“正一”；反之，如果存在调解瑕疵的，则其权重应该为“负二”。 通过这种不同权重的设计，应该可以防止调解的扭曲使用，从而进一步提高调解审判的质量。

　　 五、结语

　　综上所述，调解评估指标的设定对于法院的调解工作和调解案件的质量有着很大的影响。它有可能让调解成为一种化解社会矛盾、解决纠纷的良好方式，回归调解的初衷，也能够让“调解”变成法官、法院追逐利益的工具。在后者，“调解”就失去了其固有的“自愿、高效、和谐”地解决纠纷的特征，反而可能成为引发甚至激化社会矛盾的一个因素。所以，我国审判机关应该对评估指标予以进一步优化完善。