科学研判、多元化解保障草场经营合法权益
一、达茂联合旗草场的历史沿革
达尔罕茂明安联合旗（简称达茂旗），位于内蒙古自治区中北部，总面积18177平方公里，是包头市唯一的边境少数民族旗，是以畜牧业为主体产业的牧业旗，草原面积165.7万公顷，占全旗总面积的93.4%。
1983年达茂旗开始将牲畜和草场使用权固定到浩特乌素（联户）。1988年-1989年4月在原已固定在浩特乌素（联户）的草场范围内开展草场使用权固定到户，此次承包所谓的第一轮承包，总体上说是依照1983年户籍在册的人口、牲畜按照人三畜七的比例，结合常住民、草原类型、产草量等因素综合分配，但在具体操作中也有依据1988年草牧场承包到户时在册人口进行登记的情形，该轮承包需要牧户与镇政府签订《草牧场使用合同》，然后由镇政府为牧户发放《草牧场使用证》。1988年草场承包 到户时户籍管理情况较为混乱，有的嘎查户籍是由当地派出所管理，还有的是由嘎查会计来登记造册的。1997年根据《内蒙古自治区进一步落实完善草原“双权一制”（所有权、使用权和承包责任制）的规定》，达茂旗草场承包制度进行完善，这次承包即所谓的二轮承包，其并非第一轮承包结束后的第二轮，而是在1988年第一轮承包基础上的进一步完善。第二轮承包需要承包户与嘎查签订承包合同，明确承包期为30年不变，承包期到2027年，并由旗政府为承包户发放《草原承包经营权证》。各牧户按照草原承包经营权证载明的草牧场面积缴纳牧业税。
为了恢复及保护草原生态环境，2002年达茂旗政府开始实施部分草场禁牧的措施。2004年达茂旗免除牧业税，2008年1月1日达茂旗人民政府下达《达茂联合旗牧区禁牧工作实施方案》，方案确定从2008年1月1日开始，达茂旗实施全面禁牧，并对草场承包人给予医疗补贴等多项国家政策性待遇。随着我旗禁牧工作的全面展开，草场纠纷案件不断增加。草场不仅是牧民的生产资料，也是生活资料,草牧场纠纷案件处理的是否妥当直接影响到牧区的社会稳定。
二、达茂联合旗草场纠纷案件的类型
2008年1月至2017年7月，达茂旗法院共受理涉草场纠纷案件319件，结案313件。争议类型主要集中在权属、合同、征收、侵权等方面。受理案件中，土地权属纠纷120件，承包合同纠纷(含发包、土地承包经营权流转合同纠纷)173件，因土地征收、征用引发争议4件，侵权纠纷5件，其他纠纷17件，其中合同纠纷案件占总数的54.23%。
（一）因收回调整承包草场引发的纠纷
2000年左右达茂旗常年干旱，草场大面积绝收，给牧民牲畜饲料供应造成极大的困扰，牧民因此收入甚微，甚至有许多牧户撂荒，外出务工。加之牧业税的缴纳负担，一些牧户明确表示放弃承包，将草场交回，嘎查(村)据此收回承包地，将承包地重新发包给其他牧民。待禁牧补贴以及各种草场征用的发生，原来放弃承包经营权的牧户与新承包户和嘎查（村）发生纠纷。该类案件的难点问题就是重新发包时是否按照法律规定履行了法定程序，原承包户是否属于撂荒，是否明确表示放弃草场承包，由于这些界限的模糊，不同的法官认识各异，从而导致裁判结果也不尽相同。
原承包户于1988年与嘎查（村）签订了承包合同，到1997年第二轮承包时未与嘎查（村）签订合同，嘎查（村）将草场重新发包给了其他牧户，此时在草原监督管理局留存的登记底簿上登记的还是原承包户的信息。待原承包户返乡主张办证时，政府便依照登记簿信息为其发放草原承包经营权证。
也有不少牧户进城务工或为了照顾老人迁移到其他嘎查（村），嘎查为了避免税负并且完成税收任务，便让本嘎查（村）的其他牧户代管，或让自己的亲戚无偿使用该草场。代管的牧户履行了缴税义务，在1997年承包草场时，嘎查（村）甚至直接将该草场发包给了代管的牧户。后原承包户回来要求继续承包，与新承包人和嘎查（村）发生纠纷。
案例1：原告布仁其其格、布仁巴雅、布仁高娃与被告朱三白、朱海宽合同纠纷一案
1988年第一轮草场承包到户时案外人苏古力玛与原告布仁其其格、布仁巴雅、布仁高娃一户承包了位于达茂旗都荣敖包苏木（镇）跃进嘎查（村）草场证编号为04029的6373.8亩草场。三原告的外祖母苏古力玛于1991年3月去世。1996年7月15日达茂旗都荣敖包苏木达布希拉图嘎查为朱三白一户发放了《牧民负担监督卡》。1996年10月19日达茂旗都荣敖包苏木人民政府为朱三白一户颁发了草场证编号为04029的《草牧场使用证》。2003年5月1日达布希拉图嘎查委员会作出《关于收回苏古力玛草场的决定》。2003年5月12日达布希拉图嘎查作出《关于重新发包给朱三白草场的决议》。2012年原告布仁高娃以《草原承包经营权证》丢失为由申请补办《草原承包经营权证》，2012年7月9日原告布仁高娃与达布希拉图嘎查（村）签订《草牧场承包合同书》，约定承包期为15年，从2012年7月9日到2027年5月1日止，达茂旗人民政府于2012年7月10日为三原告一户颁发了草场证编号为04029的《草原承包经营权证》。据此，三原告认为诉争草场的承包经营权人并非本案被告朱三白，要求被告立即停止使用诉争草场，并返还这些年的各项损失。
该案中位于达茂旗都荣敖包苏木（镇）跃进嘎查（村）草场编号为04029的草场，政府分别于1996年10月19日为朱三白一户颁发了《草牧场使用证》，于2012年7月10日为三原告一户颁发了《草原承包经营权证》。三原告在1997年第二轮草场承包到户时未与嘎查（村）签订承包合同，只是2012年7月10日以《草原承包经营权证》丢失为由，向草原监督管理局申请为其补发了新证，同时在草原监督管理局补签了《草牧场承包合同》。
一种观点认为， 1996年朱三白的《草牧场使用证》是镇政府为其颁发的，认为《草牧场使用证》与《草原承包经营权证》不同，前者并未与嘎查签订合同，而是与镇政府签订了《草牧场使用合同》，合同对草牧场的使用情况也未约定，说明朱三白仅有使用草原的权利，朱三白一户不享有诉争草场的承包经营权。根据《草原法》第十三条第二款 明确规定，在草原承包经营期内，不得对承包经营者使用的草原进行调整，个别确需要适当调整的必须经本集体经济组织成员的牧民会议三分之二以上成员或者三分之二以上牧民代表的同意，并报乡人民政府和县人民政府草原行政主管部门批准。该案系典型的对草原进行调整而产生的纠纷，该种观点认为该案中，嘎查（村）将三原告的草场收回后重新发包给朱三白，被告也未提供证据证明为其发包的草场经过了三分之二以上牧民或牧民代表同意，是违反了法律的规定。2012年7月10日三原告与嘎查（村）正式签订了《草牧场承包合同》，政府也为三原告颁发了《草原承包经营权证》。根据《物权法》第一百二十七条 的规定，土地承包经营权自合同生效时设立。由于三原告在2012年与嘎查（村）签订了承包合同，因此三原告对争议草场享有承包经营权。同时根据《土地承包法》第二十九条 的规定，承包期内，承包方可以自愿将承包地交回发包方。承包方自愿交回承包地的，应当提前半年以书面形式通知发包方，本案中三原告未以书面形式通知过发包方其自愿交回承包地，因此三原告还享有承包经营权。
另一种观点认为，在1997第二轮草场承包到户时三原告未与嘎查签订承包合同，而朱三白从1996年使用草场至今，其按时缴纳了牧业税，并且第一轮草场承包到户时全旗范围内均是镇政府与牧户签订《草牧场使用合同》并统一颁发了《草牧场使用证》，不能简单的以未与嘎查签订承包合同为由不认可被告朱三白的承包经营权。此观点认为三原告在草场没有明显利益的时候对其不闻不问，甚至在1997年第二轮草场承包时也未与嘎查签订承包合同，而是待禁牧补贴政策实施后，在利益的驱动下，欲要回草场，这是违背诚实信用原则的行为，认为该案属权属纠纷，先由政府确权，应当裁定驳回。
（二）当事人要求确认流转合同的效力产生的纠纷
经过笔者的调研，草原承包经营权流转主要包括下列几种方式：第一种流转方式是草原承包经营权在本集体组织成员相互之间的以互换或转让的方式进行流转。该种流转方式的范围仅限于本集体经济组织内部。其本质为原承包方将其享有的草原承包经营权的权利以及义务让渡给本集体经济组织内的其他成员，由本集体经济组织内部的其他成员继续履行承包合同确定的内容。第二种流转方式是草原承包经营权在本集体组织成员与本集体组织外部的当事人之间的流转。该类型案件主要是在草场无利可图时，有许多牧户无力经营草场，按当时的市场价格流转了草场，若干年后待草场有利可图时，想方设法以未经过2/3以上牧民或牧民代表同意或以其他家庭成员未签字等为由主张转让行为无效。由于牧区地广人稀，相邻的牧户之间大都十分熟络，加之牧民本身文化水平相对不高，法律意识淡薄等因素，大部分牧民对转让、转包、互换的概念模糊不清，甚至好多牧民直接签订《草场买卖合同》。许多牧民认为转让草场根本无需订立书面合同，仅需口头约定即可。特别是亲戚之间流转草场更没必要订立书面合同，订立合同反而是表现出对对方的不信任。在1996年-2003年之间，由于我旗连年干旱，放牧利益甚微，牧民们纷纷选择将草场低价甚至免费流转，手续简单，甚至有些牧户之间的流转手续只是书写一个收条而已。有的即使有流转合同，也对流转方式、流转期限、流转面积等未作明确约定。法官仅凭一张收条或一个错误百出的流转合同很难断定当时双方当事人流转草场的真实情况，因此为审判实践带来了很大的困惑。
案例2：原告乌兰托亚、玮丽思、斯勒玛与被告额尔登毕力格草场承包经营权转让合同纠纷一案
原告一家承包的草场与被告承包的草场相邻，其草场在2003年实行禁牧，2004年12月9日，原告乌兰托亚与被告额尔登毕力格签订草场转让协议，将乌兰托亚一户（家庭人口3人）承包的5888亩草场转让给被告额尔登毕力格，转让费为6万元，乌兰托亚在协议上签字并捺印。乌兰托亚的母亲斯勒玛在乌兰托亚在场的情况下，在被告所持的转让协议上捺印，女儿玮利思因未成年，未在协议上签字捺印。经嘎查（村）及苏木（镇）同意后，被告于2005年4月7日在达茂旗草原监督管理局办理了变更登记手续。
2008年1月1日达茂旗人民政府下达《达茂联合旗牧区禁牧工作实施方案》，从2008年1月1日开始，达茂旗实施全面禁牧，并对草场承包人给予医疗补贴等多项国家政策性待遇。原告乌兰托亚得知后，多次找被告额尔登毕力格要求要回草场并享有补贴，经协商未果后，原告无奈提起民事诉讼要求确认转让合同无效，该案经一、二审均认定转让协议无效，因此镇政府将承包合同作废，撤销了额尔登毕力格所持《草场承包经营权证》并为原告乌兰托亚重新办了证。2011年6月30日，原告乌兰托亚与达茂旗巴音花镇敖龙忽洞嘎查签订承包合同，并领取《草场承包经营权证》。被告不服向高级人民法院提起再审，后镇政府又终止了原告乌兰托亚的承包合同及《草场承包经营权证》。
一种观点认为原告乌兰托亚作为完全民事行为能力人，在2003年草场已经禁牧的情况下，于2004年12月9日与被告签订转让协议，转让以自己作为户主（人口数为3人）的草场5888亩，并收取被告6万元草场转让费，该协议经当时的发包方即达茂旗巴音珠日和苏木（镇）敖龙忽洞嘎查（村）委员会和达茂旗巴音珠日和苏木（镇）人民政府同意后，已在达茂旗草原监督管理局办理了备案及过户手续。转让草场是原告的真实意思表示，2008年发放了禁牧补贴款后原告回来主张合同无效，不能得到支持。
另一种观点则认为原告乌兰托亚关于自己转让行为只代表自己，并不代表其女儿玮丽思。认为草场是共同共有的，转让需征得所有共有人同意，认为禁牧期间任何人无权使用草场、原告也不得转让、禁牧政策属情事变更、禁牧期内转让草场的，合同目的不能实现，因此转让合同无效。《土地承包法》第四十一条 规定，承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源的才能依法转让草场。由于本案中原告乌兰托亚没有稳定的非农职业和稳定的收入来源，因此，该转让协议无效。
（三）因侵权产生的纠纷
草场侵权类纠纷多集中在邻居之间因草场界限不明引起的诉讼。1988年-1989年4月期间，草牧场使用权固定到户时，人民政府草原监督管理部门根据牧民草场的使用情况，划分了草场界限，制作了电子档案，并记录存档。但随着时间的推移，当时实际参与划分草场的人们大多年迈或去世，加上草场上利益不明显，邻里之间对草场的划分和界限不够重视，久而久之，邻居之间草场界限模糊不清，或者邻居之间对草场界限有口头约定，但没有书面的协议，也没有在嘎查或草监局进行登记，导致很多相邻草场之间存在实际占用、经营情况与草原监督管理局存档的草场界限不一致的情形。2015年开始，草原监督管理局委托鉴定机构，重新对全旗牧民的草场进行GPS定位，并明确每户的草场界限，此次确权工作产生了新的纠纷，此次确权测量草场四至界限的精准度极高，与前两次发包草场时登记底簿的草场界限相差很多，许多牧户之间的草场产生新的界限，有一户牧民的草场界限发生变动，整个嘎查（村）所有牧户的草场界限均发生变动，如果均按《草原承包经营权证》上登记的面积来重新划定草场四至界限，毫不夸张的讲甚至有的牧户到最后没有草场可分。那么此次确权是以前两次草场发包时的界限来计算还是以确权登记时实际测量的数据为依据呢？所以，从2015年起，这类纠纷明显增多，甚至出现了自己建造的房屋、羊圈等建筑划入邻居的草场范围内的情况。
案例3：原告其日布与被告周二美仙排除妨害纠纷一案
原、被告系相邻关系，1983年达茂旗达尔罕苏木（镇）哈沙图嘎查（村）办公地址迁址时，嘎查（村）将自己的办公室、办公大院拆除，之后被告在队部的旧大院基础上建了土木结构羊圈、羊舍。2016年国家实施“十个全覆盖”建设项目，给牧民建设新房和羊舍，被告对原来的旧羊圈、羊舍进行了翻修，原告认为被告的行为构成侵权，故原告诉至本院，要求被告立即停止修复羊圈、羊舍及其他建筑物，恢复原状。
一种观点认为，根据草原监督管理局的电子档案显示的草场界限，被告的房屋及羊圈等建筑物建在了原告的草场范围内，构成侵权，应当支持原告的诉讼请求。另一种观点则认为，原、被告之间多年维持现状，生产经营，双方之前也不存在矛盾，应当由草原监督管理局或者嘎查（村）委员会，根据双方的实际情况修改原、被告草场界限的档案记录，或者调整双方的草场界限。若根据1988年草原监督管理局档案，支持原告的诉讼请求，要求被告搬离原告的草场，将会对被告的生产生活产生巨大改变和不利影响，而且，在达茂旗该类问题普遍存在，不考虑周全，审慎处理，会引起大量的牧民恐慌，引起社会不安宁，达不到更好的社会效果。
（四）因草场的收益分配问题产生的共有纠纷
1988年草场承包到户时，是依据当时的政策“以八三年双权固定时的人畜比例为主要依据”划分草场的，无特殊情况不进行重新调整。但实际操作中一些嘎查（村）并非严格依照1983年在户人口划分，有的嘎查（村）以1987年的户籍在册人口、还有的是以1988年的户籍在册人口来划分草场。例如，达茂旗新宝力格苏木（镇）新政（20）号《关于“草牧场使用权到户”工作总结报告》，新宝力格苏木（镇）在1988第一轮草场承包到户时是以1988年10月份人口基数来划分的草场。
在许多案件中时常有当年的老嘎查达（村长）出庭作证，证明当时本嘎查划分草场时依据哪个时间的家庭户籍在册人口情况作为划分依据的情形，但这往往并不精准，因为这些证人常常记不清本嘎查（村）是依据1987或1988年具体几月份的户籍在册人口来划分草场，而在这个时期有因新生、去世、结婚、参军以及上学等多种原因引起户籍变动的情况。到1997年第二轮草场承包时我旗并未对全旗户籍在册人口情况进行重新统计，而是仍然以1988年第一轮草场承包到户时《达茂旗牧区草场划分情况统计表》上登记的人数为准，但《达茂旗牧区草场划分情况统计表》中只记载了承包人数，没有具体到几人分别为谁。我院在审理共有纠纷案件过程中，需要先从达茂旗草原监督管理局调取《达茂旗牧区草场划分情况统计表》中的登记人数，再到当事人所在的边防派出所调取当年的户籍登记情况，如果当事人有户籍迁移情况，还需将迁出地和迁入地的户籍均进行查询。对迁入地进行查询目的是为了查清当事人在新的户籍地是否分得了草场，然而让人失望的是曾经划分草场时的户籍登记统计工作由嘎查（村）、派出所或苏木来完成，由于种种原因，很多户籍信息已经无法查询，这为审判共有纠纷案件带来诸多的不确定性。我们在适用《土地承包法》第三十条 规定时是否注意到户口簿上的人口不全是草原承包经营权的共有人，承包期内妇女结婚户口迁至男方，在新居住地未取得承包地的情况下，尽管户口簿上有该妇女，但该妇女可以不作为共有人登记。另一种情况是户口簿人口以外的人是共有人。如果出嫁的妇女在娘家取得承包地，而在婆家没有取得承包地，出嫁的妇女可享受娘家承包户权益，作为共有人登记。承包期内已经登记为共有人的妇女离婚，虽然该妇女户口从原户口簿上分出，但该妇女在新居住地未取得承包地时，不能取消该妇女在离婚前登记的共有人资格。
案例4：原告王英格与被告那木吉乐脑日布、孟和德力格尔第三人孟根花共有纠纷一案
原告王英格与被告那木吉乐脑日布曾是夫妻，二人于1980年2月结婚，婚后育有一子孟和德力格尔（1983年出生）、一女孟根花（1980年出生）。1984年12月夫妻二人离婚，离婚后，原告将其户口从查干哈达苏木（镇）哈达哈少嘎查（村）迁出。1988年，查干哈达苏木（镇）哈达哈少嘎查（村）在1983年草场使用权固定到联户的基础上，实行草场使用权固定到户工作，被告那木吉乐脑日布一户承包集体草场8993亩，草场使用证号为10193号、10300号。在审理过程中承办法官发现被告一户在1987年《农村牧区户口登记表》中记载的具体人数与达茂旗草原监督管理局备案的《达茂旗草牧场划分基本情况登记表》中记载的人口数不符。2010年，国家对该草场实施禁牧政策并按每亩每年4.8元发放禁牧补贴款，禁牧补贴款均由二被告领取，二被告以原告非诉争草场的共有人为由拒绝给付原告禁牧补贴款，原告无奈，诉到法院要求作为共有人分配禁牧补贴款。
有一种观点认为，原告1984年与被告那木吉乐脑日布离婚，原告将其户口迁走，1988年划分草场时原告已不是被告户内的家庭成员，根本就没有分到草场，原告没有有效凭证证实原告对诉争草场享有草场承包经营权，要求被告返还禁牧补贴款的主张不能成立。被告一户承包草场的共有人为三人，分别是二被告和第三人孟根花，认为，原、被告之间争议为权属纠纷，应由政府部门先行处理，应裁定驳回起诉。
另一种观点认为，原告主张自己是被告一户的承包经营权共有人，要求分割应该共有的承包经营权产生的补贴款，是平等主体之间的民事纠纷，属于法院审理范围。达茂旗的草场承包是从1983年开始的，1983年使用权固定到片，1988年固定到户，1988年划分草场是“以八三年双权固定时的人畜比例为主要依据”划分的，故1983年在户人口均分得了草场，此后实行“增人不增地、减人不减地”的政策，无特殊情况不进行重新调整。本案原告在1983年时是被告一户的家庭成员是原被告不争的事实，所以原告应分得的草场早在1983年就划分到与被告一户联户的片内，不管原告后来的户口如何迁移，只要其未在新户籍地承包草场，原户籍地就应该保留其承包经营权。至于1988年在户人口几人，并不影响原告承包经营权的存在，该草场因禁牧产生收益，应由原告及该户在其他地方未承包经营土地的人口共享，被告一户现有人口三人，加原告一人，该禁牧补贴款应为四人共有，应当支持原告的诉讼请求。
（五）因继承草场上的收益引发的纠纷
《土地承包法》第三十一条第二款 及第五十条 规定，林地承包的承包人死亡，其继承人可以在承包期内继续承包。以其他方式承包的承包人死亡，在承包期内，其继承人也可以继续承包。那言外之意，除林地外的家庭承包，法律并未授予继承人可以继续承包的权利。
《物权法》对草原承包经营权的物权属性给予了明确规定，但对草原承包经营权的继承问题没有进行专门的规定，从而使审判实践中在处理关于草原承包经营权继续承包的相关案件时，争议较大。那么在实践中我们又如何认定“绝户”？如果绝户了是由户内其他成员继续承包还是由嘎查收回？实践中是以《达茂旗牧区草场划分情况统计表》中登记的共有人人数的灭亡为准，还是以户主户口簿上登记的人口灭亡为依据？
案例5：原告刘金明与被告金三女合同纠纷一案
被告金三女与案外人刘柱（于2013年11月25日去世）于1986年登记结婚，被告金三女与前夫有4个子女（包括本案原告刘金明），被告与案外人刘柱结婚后无婚生子女，原、被告系母子关系，案外人刘柱为本案原告的继父，案外人刘柱遗留的8610亩草场登记的草场承包人数为2人（刘柱及刘柱的姐姐），刘柱的姐姐现已经去世，无继承人。2013年12月15日原、被告签订协议书，经被告同意案外人刘柱所承包的8610亩草场产生的禁牧补贴款由本案原告领取一半。现刘柱的户口登记簿上在户人口只有金三女一人。原告认为其母亲应当按照协议的约定将继父遗留的8610亩草场禁牧本补贴款的一半分给自己，被告以协议无效为由拒绝给付，无奈原告将自己的亲生母亲告上了法庭。本案表面上看似合同纠纷，但实质是家庭内部之间对草场承包收益的继承纠纷。
一种观点认为，2013年11月25日之前刘柱所承包草场产生的禁牧补贴款是刘柱及其配偶的夫妻共同财产，其中一半属于遗产，被告金三女作为刘柱的配偶，对2013年11月25日之前的禁牧补贴款的一半享有处分权。被告金三女作为8610亩草场承包户内唯一的家庭成员，其对2013年11月25日以后的禁牧补贴款享有处分权。该观点认为虽然以刘柱为户主的《达茂旗牧区草场划分情况统计表》中登记的承包人数为2人，现刘柱的姐姐也去世，无继承人。刘柱虽已去世，但是刘柱户口登记簿上还有刘柱的配偶，草场是以户为单位的，刘柱的户上还有刘柱的配偶，该草场并未绝户，刘柱的配偶对诉争草场享有承包经营权，因而被告金三女对诉争草场享有处分权。
另一种观点认为，诉争草场的承包经营权属于刘柱及其姐姐两人组成的家庭，是家庭承包。诉争草场并非林地，亦非通过招标、拍卖、公开协商等方式取得，因此，刘柱去世后，诉争草场应当由当地嘎查（村）收回，通过民主程序另行发包，不能由刘柱的配偶继续承包，更不能将诉争草场的承包经营权作为刘柱的遗产分割继承处理。持该种观点的人认为被告金三女虽为刘柱户口登记簿上的家庭成员，但在1988年一轮以及1997年第二轮草场承包时被告金三女并未参与分配草场，并不是草原承包经营权的共有人，因此金三女对诉争草场不享有承包经营权。
（六）因有关部门确权而引发的纠纷
达茂旗1997年第二轮草场承包到户时,有的牧民到镇里打工,还有些牧民明确表示不再继续承包草场（绝大多数牧户均以口头形式告知），还有一部分牧民在1997第二轮草场承包到户时对草场承包一事不闻不问，一走了之，有的只是以口头形式流转草场或简单书写一个转让协议。嘎查（村）集体经济组织为避免承担众多的税费,在未撤销原承包方的《草牧场使用证》及承包合同的情况下，将草场进行调整，然后把草场发包给了本嘎查（村）愿意承包草场的牧户，并由旗政府为新的牧户发放《草场承包经营权证》。无论转让协议多么不规范，旗政府草原监督管理部门为双方办理过户登记，旗政府为受让方颁发《草原承包经营权证》。当时由于种种原因，转让、调整草场无统一的规范，根本不召开牧民大会或牧民代表大会，后因草场上出现各种收益,很多牧民回到嘎查（村），主张承包草场,请求政府予以解决，政府或作出撤销第三人的草原承包经营权证或维持第三人的草原承包经营权证，引发纠纷，诉至法院。
案例6：原告包桂兰与被告达茂旗草原监督管理局、包头市达茂联合旗人民政府及第三人乌云其木格等人草原行政撤销纠纷一案。
1988年，第三人乌云其木格的父亲扎那(已去世)与第三人共同承包了明安镇希拉朝鲁嘎查5365亩草场。1995年，原告通过其丈夫康喜明 (非本集体经济组织成员)与第三人签订了房屋买卖协议，协议内容包括转让诉争草场的事实， 1999年10月1日，原告与达茂联合旗明安镇希拉朝鲁嘎查签订了草牧场承包合同书，并由达茂联合旗人民政府为原告颁发了《草原承包经营权证》。后原告丈夫与第三人因草场转让产生纠纷，原告丈夫康喜明与第三人乌云其木格于1991年10月25日签订的《卖房协议书》中约定将第三人乌云其木格的草场转让于康喜明使用的内容无效。后第三人乌云其木格要求撤销为包桂兰颁发的草原承包经营权证，最终包头市中级人民法院以超出诉讼时效为由裁定驳回第三人要求撤销达茂旗人民政府颁发给原告的《草原承包经营权证》的起诉。2014年1月11日，达茂联合旗明安镇人民政府作出明政发﹝2014﹞9号《关于包桂兰与乌云其木格（原扎那）草场纠纷决定》，原告不服向达茂联合旗人民政府申请了复议，后原告提起诉讼，经判决，撤销达茂联合旗明安镇人民政府于2014年1月11日作出的明政发﹝2014﹞9号《关于包桂兰与乌云其木格（原扎那）草场纠纷决定》。2015年12月10日，达茂旗草原监督管理局作出达草监﹝2015﹞73号关于注销包桂兰草场承包经营权证的决定，2016年1月19日包桂兰向达茂联合旗人民政府申请行政复议，后向我院提起撤销该决定的行政诉讼。
一种观点认为，原告丈夫康喜明与乌云其木格签订《卖房协议书》中约定将乌云其木格的草场转让给康喜明。由于康喜明不具备集体经济组织成员资格，因此，该协议中关于草场转让部分无效，据此应撤销政府为原告颁发的草原承包经营权证。
另一种观点则认为，虽然康喜明不具备集体经济组织成员资格，但其康喜明的妻子包桂兰享有集体经济组织成员资格，草场是以户为单位承包的，因此转让协议肯定有效。不能撤销包桂兰的承包经营权证。该种观点认为，包桂兰在1997年第二轮草场承包到户时与嘎查签订了草原承包经营合同，到目前为止，无任何人认定包桂兰与嘎查签订的《草牧场承包合同》无效，因此，包桂兰一户对争议草场享有承包经营权，草原监督管理局作为政府的草原监督管理部门，无权撤销旗政府为原告颁发的《草原承包经营权证》，因此应当支持原告的诉讼请求。
三、调研结论——审理草场纠纷案件的对策及建议
（一）具体案件的处理意见
1.收回调整承包草场提起的诉讼
《农村土地承包法》第二十九条 明确规定,承包方在承包期内交回承包地的,在承包期内不得再要求承包土地。该类型案件主要是在1988年第一轮草场承包到户时原承包户与苏木（镇）政府签订了《草牧场使用合同》，并由苏木（镇）政府为原承包户颁发《草牧场使用证》，到1997年第二轮草场承包到户时原承包户未与嘎查（村）签订《草场承包合同》，政府草原监督管理部门未办理变更登记，后政府又为原承包户颁发《草原承包经营权证》同时签订《草牧场承包合同》而引发就发呢，还有一种是十多年后原承包户以重新发包时未经2/3以上牧民或牧民代表同意为由主张要回承包草场引起纠纷。在《草原法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》出台之前，各地对承包期内草场的调整问题无统一做法，再加上发包方法律意识不强，没有严格履行法定程序等原因，在其对发包草场进行部分调整时遗留下诸多问题。发包方在1997年第二轮草场承包时将草场收回重新发包给其他人时未将原承包户的《草牧场使用证》收回，未解除原承包合同，重新发包时亦未召开牧民大会或牧民代表大会。因此这类案件一般情况下导致一片草场分别拥有两个承包合同及承包经营权证。还有一种情况是牧户1988年在第一轮草场承包到户时签订了《草牧场使用合同》，并领取了《草牧场使用证》，但由于种种原因其不再经营草场，在1997年第二轮草场承包时发包方将草场发包给了其他牧户，待禁牧补贴等政策出台并实施后，原承包户以重新发包时程序不合法为由要回草场而引发纠纷。此类案件属于典型的草场权属纠纷，《草原法》第十六条 明确规定，草原所有权、使用权的争议，由当事人协商解决，协商不成的，由有关人民政府处理。单位之间的争议，由县级人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议由苏木、乡（镇）人民政府或县级以上人民政府处理。对于此类因历史遗留问题而产生的权属纠纷问题，若在立案环节发现其属权属纠纷案件，法院不予立案，并告知当事人先向政府部门请求确权，若在审理过程中发现属权属纠纷的法院应当裁定驳回，并告知当事人先向政府部门请求确权。
2.确认流转合同的效力提起的诉讼
一方因合同目的不能实现为由要求解除转包、出租合同的，我们应当区别对待。在禁牧期内的转包、转租合同应当予以解除。若转包、出租的届满期在禁牧期以外的应当认定禁牧期以外的（在承包期内）合同有效，不宜解除。
一方以未经其他共有人同意，只有户主一人签字为由要求确认转让协议的，我们为了保护交易安全，维护社会稳定，应以草场以户为单位为由，认定转让协议有效。除非夫妻离异，男方在女方不知情的情况下私自将草场转让给他人的，为了保护离异妇女的合法利益应当认定转让合同无效。
转让草场后，原承包方要求领取禁牧补助款的，除双方有特殊约定外，禁牧补助款及征、占地收益应当由草原承包经营权人享有。
草场流转双方多次达成调解协议或和解协议的，一方要求确认最初的转让协议效力的不予支持，此时应当告知当事人以最后的一个协议为准。
一方以受让方不具备集体经济组织成员资格为由请求确认转让协议无效的，如果在庭审时受让方获得了集体经济组织成员资格并且转让协议明确的情况下应当认定协议有效。
一方以草场流转协议无效提起诉讼的，经法院认定协议无效的情况下，应当一并处理合同无效后的一系列问题。
如果草原承包经营权流转之前存在权属纠纷的，应当告知当事人先到行政机关确权，确权完毕后再进行诉讼，此类案件法院不予立案，即使立案应当裁定驳回起诉。
3.侵权提起的诉讼
一方以对方侵占其草场面积为由要求恢复原状的，此时我们应当区别对待，如果双方当事人草场界限清晰，我们应当根据法律程序依法审理。如果双方当事人草场界限不清，为了减少当事人的诉累，根据《草原法》第十六条的规定，告知其先到行政机关进行确权，此类案件未经确权的，法院不予立案，已经立案的裁定驳回。
一方以风电企业未办理征占草场审批手续，要求确认企业与牧户签订的征占草场协议无效的，首先应当尽量为当事人协商处理，如果直接认定协议无效，会对当地经济发展带来不可估量的损失。
在新一轮确权过程中，若出现A房屋划到B草场时，一方要求恢复原状时，不能机械适用法律，应当综合考虑各方面的因素，作出法律效果与社会效果相统一的裁判。
4.共有提起的诉讼
如共有人中有成员将户口更为城镇非牧业户口，且参加国家公务员考试被录取或成为城镇企事业单位职工并参加居民社会保障体系的，因其身份发生变化，不具备集体经济组成员资格，不再实际经营草场，一方要求分割承包经营收益的，不予支持。在承包经营期内其所留下的草原由其他共有人继续经营收益。
一方以其为户内成员为由要求分割禁牧补助款及草场收益的，首先原告应当举证证明其主体适格，原告无法证明其主体适格的，应当裁定驳回起诉。
一方以其为草原承包经营权的共有人为由，要求分割禁牧补助款及草场收益的，首先应核实两轮发包草场时的草牧场在册人口统计表中登记的共有人是否清晰，如果无法确定共有人具体为谁，则法院不予受理。已经受理的应当裁定驳回。告知当事人根据《草原法》第十六条的规定，先到行政机关确权。
一方以其为户内新增加的家庭成员为由，要求分割禁牧补助款及草场收益的，应当告知其虽为户口登记簿内的家庭成员，若在两轮草场承包时并未参与草场分配的，除其他共有人同意外，对其请求法院不予支持。
一方因结婚或离异，将户籍迁出的（两轮草场发包均为草场共有人，并参与分配草场），在新的户籍地未分得草场的，虽其户籍不在原承包户内，要求分配禁牧补助款及草场收益的，应当支持。
5.继承提起的诉讼
一方以分割去世的共有人生前已经获得禁牧补助款或草场收益的，按继承法的规定依法处理。
继承人（并非草原承包经营权共有人）以尽到了赡养老人义务为由要求分割去世的共有人去世后的禁牧补助款或草场收益的，不予支持。
部分共有人死亡的，草原承包经营权不发生继承，由剩余的草原承包经营权共有人继续承包，直到承包期届满。
草原承包经营权共有人全部灭亡，户口簿内还有符合承包草场的人员（虽未参与分配草场），征得发包方同意且经过牧民大会或牧民代表大会同意后，由户口簿内的其他家庭成员在承包期内优先继续承包草场。
在审理过程中草原承包经营权共有人及户口簿内家庭成员全部灭亡绝户的，应当终止审理，由发包方收回承包的草场，通过牧民集体讨论后，重新发包。
6.确权提起的诉讼
对于复议前置的案件，一方经政府确权后未经复议，要求撤销政府的确权决定的，法院不予受理，对于已经受理的裁定驳回，法院应当告知当事人先向行政机关申请复议。《行政复议法》 第三十条明确规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。
在审理因草场流转引发的一方要求撤销对方草原承包经营权证的行政案件中，若双方无权属纠纷的情况下，应当向当事人释明先就流转协议提起民事诉讼。待相关事实基础的民事判决生效后，行政诉讼继续审理。对于因草场流转引发的要求确认流转协议的诉讼案件，行政审判庭应当与民事审判庭加强沟通，以便减少当事人的诉累。
（二）几点建议
1.严格依法行政、认真履职尽责
（1）深化确权制度，草原承包经营权具体到人。草场确权是审理好草场纠纷的基础和关键。政府草原监管部门要加快草场调查，建立准确、完善的草场档案，对牧区草场进行确权登记颁证，进一步明晰集体草场所有权的主体、行使代表和成员资格。保证牧区草场权属清晰，四至界限明确，为草场流转奠定可靠的基础。特别是要进一步做好牧区草场承包完善工作，以草场确权为契机，与牧户签订草场承包合同，发放《草原承包经营权证》，建立健全承包台账。划清草场四至界限，确认草场面积，认真制作草原承包经营权证，保证草场实际面积与登记底簿及草原承包经营权证的面积一致。
我旗正在开展新一轮草场确权工作，该项工作的顺利完成，将对今后处理草场纠纷案件起到关键性的作用。
在前两轮发包时，是以户为单位进行发包的，因此在具体操作过程中对牧户的具体人员未明确，若干年后人员的变化，家庭的分立，婚姻状况的改变等，使之前的牧户处于不断变化之中。昨天的“一户”也许很快就会变成“两户”甚至更多户。正是由于把牧户作为承包经营权的主体，而忽视了家庭成员作为集体经济组织的成员应该享有的权利，使得妇女的承包经营权得不到保障。因此在新一轮确权过程中一定要对该户的具体成员进行确认。在新一轮确权过程中，政府草原监督管理部门不能机械按照《达茂旗牧区草场划分情况统计表》中登记的人口数来确定该承包户内的具体共有人数，应当结合该牧户在两轮承包草场的实际情况来确定牧户的共有人数，否则确权毫无意义。
（2）完善法律法规，明确集体经济组织成员资格的认定标准。“集体经济组织成员”的概念目前也非常模糊，对于牧区集体经济组织成员身份确认问题法律没有统一的标准。若对集体经济组织成员资格无统一认定标准极易产生群体性纠纷，最终导致群体性涉诉信访案件不断发生。
实践中我们是否可以从以下几个方面来认定集体经济组织成员资格：
具有下列情形之一的，应当视为其具有牧区集体经济组织成员资格。
①出生时，父母双方或者一方是本集体经济组织成员且本人户籍登记在本集体经济组织所在地的；
②因婚姻或收养已进入本集体经济组织的牧户实际生产生活，并与牧区集体经济组织形成权利义务关系、但常住户非自身原因未迁入的；
③因国防建设或者其他政策性迁入的；
④因在大中专院校学习、服义务兵或初级以下士官兵役等原因被注销、迁出常住户口的；
⑤因服刑、劳改等原因被注销、迁出常住户的；
⑥其他情形经牧民会议、牧民代表会议讨论同意的；
⑦法律、法规规定应取得的。
牧区集体组织成员具有下列情形之一的丧失原集体经济组织成员资格。
①死亡的；
②取得其他集体经济组织成员资格的；
③取得城镇非农业户口，且纳入国家公务员序列或者城镇企业职工、居民社会保障体系的；
④自户口迁入时起，未在户口所在地生产、生活，未与牧区集体经济组织形成权利义务关系，不以该集体经济组织所有的草场为基本生活保障的；
⑤其他情形经牧民大会、牧民代表会议讨论同意的。
（3）完善政府解决权属纠纷的立法程序，让政府化解权属纠纷走向规范化。《草原法》第十六条 明确规定涉及所有权、使用权争议当事人应当协商解决，协商不成的由政府进行确权。法律未对确权程序做详细规定。在实践中，大多数行政机关甚至信访局通常建议牧民“通过司法途径解决草场纠纷问题”，这种错误的引导，导致许多牧民反复来法院希望通过诉讼程序解决纠纷。一些草场纠纷案件受历史条件及政策制度的限制，无法进入司法程序解决。而牧民对于法院不予受理或裁定驳回的现实不理解，导致信访、闹诉现象层出。部分案件甚至出现牧民误认为法院不受理是为了包庇争议相对方或者是为了袒护行政机关，从而给当事人造成法院不公的错觉。
我们应当将《草原法》十六条中的权属纠纷理解为以下几种：所有权不明的、草场界限不清的、草场面积欠缺的、草场权属紊乱的、共有人不明确的、是否享有承包经营权以及其他历史遗留问题等。
《草原法》十六条仅规定了存在权属纠纷先由政府解决，但政府解决权属纠纷过程中具体如何处理，无统一的规范。我们认为政府可以按以下方式对涉及草场的权属纠纷进行处理：对于上述权属纠纷当事人首先协商处理→如果是个人与个人之间的纠纷或个人与单位之间的纠纷向苏木（乡、镇）人民政府或县级以上人民政府提出书面申请（要写清楚申请人与被申请人的基本信息，例如姓名、性别、家庭住址、联系方式等；其次将请求事项及事实和理由书写清楚）→行政机关收到书面申请后向申请人送达受理通知书→在规定的日期内向被申请人送达申请书副本→行政机关要举行听证、必要时可实地查看→然后作出确权决定→将确权决定送达双方当事人→当事人对确权决定不服的到上级人民政府申请复议（对于复议前置案件政府机关一定告知当事人不进行复议则无法提起诉讼，以免事后当事人无法得到救济）→对复议决定不服的告知当事人在法定的起诉期限内提起起行政诉讼。
2.多措并举，探求纠纷解决新机制
（1）发挥多元化解决纠纷机制的效用。针对当前草牧场纠纷呈现出的类型多元化、诉求多元化等特征，建立“三所一庭”联调机制势在必行。即巡回法庭与基层司法所、草原监督管理所、公安派出所等基层职能部门取得密切联系，建立能动调解机制，相互配合，合力调处草牧场纠纷，实现化解此类纠纷的思路、方法、措施、途径的多元化。
主要做法是：巡回法庭在办案途中，向广大牧民群众发放相关法律知识宣传册及便民联系卡，加强法律宣传，提高牧民防范风险的意识，同时便于牧民群众及时进行司法咨询，故而在发现矛盾纠纷的“苗头”后及时与当地党委、政府、嘎查两委取得联系，互通信息，充分发挥各部门的职能优势，运用包括法律、道德、伦理、情理在内的多元化调解方式，争取将矛盾纠纷止于诉前；对于已经进入诉讼程序的案件，巡回法庭在审理中主动与相关职能部门取得联系，及时调取相关证据，全面了解案件信息，针对性地开展调解与协调并用的联调措施；对于经审判而进入执行程序的案件，巡回法庭仍应牵头“三个基层所”，坚持执行工作以基层组织为依托，秉持“将调解进行到底”的理念，各部门相互协调、各尽所能，尽量促成执行和解，在有效破解“执行难”的同时真正做到案结事了。
建立“三所一庭一室”的联调机制，以诉前介入与诉后衔接的模式，将调解贯穿于诉前、诉中、诉后全过程，将为草牧场纠纷的解决带来新的契机。
（2）充分发挥裁判的引导效用。作为一项充分贯彻“便利群众参与诉讼，便利人民法院审理案件”原则的制度，巡回审判制度在许多基层法院被广泛开展。达茂旗人民法院近年来通过推进审判方式改革，加强人民法庭巡回审判力度，将审判深入到交通不便、人员稀少等偏远农牧区，就地立案、就地开庭、当庭调解、当庭结案。被形象地称为"草原法庭"、"马背法庭"。当前，努力完善巡回审判机制对解决草牧场纠纷案件起着至关重要的引导作用。
落实“庭前公告”制度。在巡回审判时，法庭提前在巡回审判点及周边地区张贴开庭公告，告知群众到庭旁听，审理案件的同时即可宣传法律，通过庭审实现以案说法，教育在场群众，提高法律意识，做到预防为主，防患未然，有案办案，无案学法。
量体裁衣，提升裁判文书质量。针对草场纠纷案件当事人为农牧民的特殊性，要在坚持正确适用法律的同时写出浅显易懂、说理充分、人文亲善的裁判文书，切忌过于抽象难懂。这样，才能使本身文化程度不高、法律意识淡薄的当事人真正看得懂文书内容，感觉到法律的便利、实用，才会使人们学习法律、尊重法律、信任法律，进而运用法律。
建立“回头看”的巡回审判模式。针对法庭已审结的案件，应坚持做好回访及信访工作。由巡回法官及时走访相关当事人，了解当事人的具体情况，讲解法律规定，做好判后答疑工作，在巡回审判之际，及时走访来信来访人员，做好息诉息访工作。有效避免形成上访信访案件，减少农牧民诉累。避免群体性事件，为农牧区社会稳定起到积极的促进作用。
建立信息共享制度。巡回法庭要与各基层相关职能部门建立定期联络制度，开展联络会议，建立“裁判案例资源共享”制度，通过对典型案例的分析，形成操作性强且统一的政策制度，全面发挥司法裁判惩治、教育、保护、预防的职能。
结语：
草场纠纷案件的处理直接关系着草场使用秩序的维护与牧民合法权益的保护，因此，对审理中遇到的一些问题进行调研，分析该类案件的特点及存在的问题并找出解决的思路与方法很有必要，这有助于我们在以后的审判实践中更好的解决类似案件，而且可以为将来相关问题的立法提供实践经验。本调研报告仅是对审判实践中遇到的问题进行了初步探讨，不可能穷尽该类案件的所有问题，而且由于能力所限，有些问题探讨分析的也不够深入，仍需要进一步根据审判经验及理论知识不断充实进而加以总结。
