检察院提起环境行政公益诉讼调研
环境的好坏与人民的生活都息息相关，经济的不断发展带来的后果是环境的恶化和持续变坏。对国家利益及其公众利益造成巨大的危害，给经济的发展带来障碍，环境的持续恶化对公民身体健康带来了严峻的挑战。检察机关有法律监督职责，是公共利益的法定代表人。根据两法的规定，逐步的赋予检察机关能够提起环境行政公益诉讼的主体资格。主要是由于检查机关是国家利益和社会公共利益的代表人，是环境保护部门的权利监督机关。在环保行政机关不履行职责和违法行政时，检察机关可以采用起诉行政机关，请求其履行其职责。由于受到经济、文化理念、法律意识等各方面的影响，我国公民和社会组织缺乏动力，缺乏利用诉讼来维护公共环境利益的意识。为了有效的保护国家利益和社会公共环境利益免于受到违法行为的侵害，赋予检察机关提起环境行政公益之诉势在必行。
检察机关提起环境公益诉讼制度在国外相对完善和成熟。本调研文章运用比较研究的方法，借鉴英美法系国家总检察长制度，大陆法系国家中的主体资格和相关制度，提出完善我国检察机关提起环境行政公益诉讼制度的建议和意见。比较我国法院在实际的审理中，检察院在提起行政公益诉讼案件中遇到的问题。例如：检察院诉讼主体即原告的地位不明确、提起诉讼的方式不规范。并且没有完善的法律法规予以指导和作为判决的依据。要完善我国的行政公益诉讼制度不仅需要立足于我国的实际和基本国情，还需要借鉴大陆和英美法系国家的成功实践经验。在调研的过程中，我们发现当前的行政公益诉讼制度缺乏较为系统的理论基础和完善的法律规定，法律法规仍存在一些空白。今后还需加强对我国检察机关提起环境行政公益诉讼理论的研究、主体地位、检察院的权利和义务、举证责任分配原则、诉讼费用的承担、起诉方式等相关制度的研究。
一、本调研课题的研究意义
公益诉讼制度自在中国兴起后，经历了从制度的空白到对弥补，一直不断的朝着好的方向发展。 2013 年1 月1日，民事诉讼法正式实施并经过二次修改。《民事诉讼法》第 55 条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”公益诉讼在我国确立了法律地位，终于为我国的公益诉讼制度发展奠定了良好的基础。虽然公益诉讼制度在我国已经初步制定。但是，《中华人民共和国民事诉讼法》对公益诉讼的原告主体没有明确规定，这显然是遗憾。因为检察机关在刑事案件、附带民事诉讼中积累了极为丰富经验，并且检察机关拥有法律监督权和行政监督权，我国的法律应当予以规定检察机关有提起行政公益诉讼的权利，是公益诉讼的原告。
二、本调研课题的研究方法
（1）实证研究的方法
在法院的审判实践中，为打击环境污染违法行为，检察机关以《中华人民共和国宪法》规定的法律监督权作为法律依据提起公益诉讼。本调研通过实践中出现的数据和典型案例，收集分析、归纳、论证，结合政法学理论，为解决我国现行检察院提起环境行政公益诉讼在实践中存在的问题，提出完善我国检察机关提起行政公益诉讼制度，弥补法律的空白。
（2）比较国内外公益诉讼制度研究方法
本调研在吸取借鉴了大陆法系、英美法系私人检察总长制度的基础上，通过比较分析国外公益诉讼制度，总结出国外可以借鉴的实践经验。同时结合我国审判践中遇到的急需解决的问题，提出完善我国检察院提起公益诉讼的实体法律制度和程序规定。
（3）全面系统研究的调研方法
检察机关提起公益诉讼制度从立案、开庭到判决，涉及起诉的整个过程。需要全面系统研究和分析。本调研在比较分析国外公益诉讼制度的同时，通过分析司法实践案例，得出我国检察院提起环境行政公益诉讼制度在实践中遇到的问题和障碍。为解决实践中遇到的困难和问题，我们从整个制度体系和程序上提出了几点建议和意见。其中包括案件的地域管辖、级别管辖、立案范围、举证责任分配、检察机关的法律地位、诉讼费用承担等诸多内容。
三、域外公益诉讼制度的比较
（一）英美法系行政公益诉讼制度比较分析
1、美国的私人检察总长制度
纽约州工业联合会诉伊克斯案，在该案判决中，形成了检察总长制度。其行政公益诉讼主要表现为在判例基础上发展起来的。美国是一个作为现代公益诉讼制度比较健全的国家，通过判例和成文法双管齐下。美国法律规定：“联邦总检察长可参与或争论他认为美国的利益要求他参与以及他认为美国感兴趣的任何民事或行政案件。”“只要政府或者其他行政机构的行为有损于美国社会公众的利益，则总检察长有权任命特別检察长就行政违法案进行调查，并可以代表美国提起诉讼。”
法院对被告主张原告没有起诉资格时，发挥了私人检察总长理论，检察总长主张公共利益提起诉讼。美国宪法不禁止国会授权任何人提起这类设计公共利益的诉讼。
2、英国的检察制度
英美法系中典型的是英国的国王律师制度、大陪审团制度，在两制度基础上形成了总检察长制度。英国开始完善检察制度始于1827 年。英国早期的检察长制度仅是王室利益的代表，维护王室利益，处理的都是涉及王室利益的案件。检察机关在监督体系中的地位和作用越来越大。随着检察制度的深化和发展，检察长制度于1893 年被引入公益诉讼的领域。
英国的行政公益诉讼在行政法和行政公益的司法救济方面比较保守、谨慎，被称之为“以公法名义保护私权之诉” 但是根据英国法律的规定，为了公共利益而可以采取行动只有检察总长。因为行政公益诉讼制度的维护的是国家利益和社会公共利益。“检察总长代表国王，有权主动阻止一切违法行为，包括侵害公共利益的违法行政行为。”“英国的总检察长在下述情况下参与行政诉讼：“（1）为防止损害公共利益或约束公共机关不致发生违法行为，经申请总检察长许可后，私人和地方机关可以假借总检察长的名义提起诉讼；（2）凡涉及公共权利和利益的诉讼，要颁布训诚或宣言加以保护的，必须有总检察长参加，（3）选举法院审理有关选举权案件，需有公共控诉局长的代表参加；选举法院应当说明选举中是否有不法行为，并向高级法院报告，须抄送总检察长，以便研究决定是否实行控诉。英国总检察长在行政诉讼中权力广泛，除有权提起诉讼，还可以授权公民以总检察长的名义提起诉讼”。
(二）大陆法系国家法国和德国行政公益诉讼制度比较分析
1、法国越权之诉
法国的“越权之诉是行政法上最具有特色和有影响的诉讼制度。 法国的行政诉讼可以分为解释之诉、完令管辖之诉、越权之诉和处罚之诉。法国的行政诉讼是着眼于公共利益，该诉讼的基本目的是为了纠正违法的行政行为，保障良好的行政秩序。当事人认为某种利益受到行政行为的侵害就可请求行政法院审查该决定的合法性并撤销违法行政行为。在法国，提起越权之诉的既可以是工会、个人、社团，也可以是行政机关。也就是任何人都可以对行政机关的行政行为提起越权之诉。越权之诉采取的折中做法，规定只要其利益受到行政行为的侵害就可以提起。越权之诉中的利益范围很广泛，不仅包括物质利益，也包括精神利益。只要当时人认为自己的利益受到了行政行为的侵害就可以提起越权之诉，并不要求与当事人利益有直接关系。如果利益是公共利益时，其中某个人可以提起，代表该利益的团体、组织也可以提起。 对于负有维护公益职责的行政机关，当它所代表的公共利益受到其他行政机关的行政行为侵害时，其本身没有权利撤销或改变此决定时，可以向行政法院提起越权之诉，请求撤销这项违法的决定。
2、德国的公益代表人之诉
德国为了保护公共利益设置了公益代表人制度，由其参加诉讼。1960年颁布的《行政法院法》确立了行政诉讼的公益代表人制度，“公益代表人制度”是德国行政公诉的特点。公益代表人包括联邦行政法院的检察官和高等行政法院及地方行政法院的公益诉讼代表人。在联邦行政法院内任命一名检察长，他可以参与联邦行政法院的每件诉讼案件，以维护公共利益。高级行政法院和行政法院的公益代表人制度。在指定案件中或普通案件中，检察长都可以作为州或者州政府的代表参加。德国检察机关参与行政诉讼的范围不受限制，其目的都是为了维护公共利益。”团体诉讼是德国存在的比较普遍公益诉讼。团体诉讼的定义是指为了维护团体法人的实体权利，具有有权利能力的公益团体，根据法律的相关规定，请求法院命令终止其违反特定禁止或者撤回他人一定的行为诉讼制度。
四、 检察院提起环境公益诉讼的分类
依据《最高人民检察院的实施办法》和《最高人民法院实施办法》的相关规定，检察机关所提起环境公益诉讼分为行政环境公益诉讼和民事环境公益诉讼。根据两法的规定，检察院在履行职务侦查犯罪职责的时候，对于及时发现的环境污染破坏违法行为，没有合适的主体能作为原告提起诉讼时，检察机关就可以直接以原告的身份提起民事环境公益诉讼。同时规定了检察机关在并在该诉讼中诉讼权利义务，并应当以《中华人民共和国民事诉讼法》中关于民事公益诉讼原告的相关规定为准。检察院可以请求对造成污染环境的企业及工厂判令其停止侵害行为，并修复治理被破坏的环境。公益诉讼的目的为了维护社会公共利益。尤其是在环境污染问题必须强力治理的现状下，为更好的达到此目的，针对环境民事公益诉讼的立法部门与司法部都应当做出专门规定与调整，司法解释、政策实施办法，都是为了环境诉讼维护的公益性目的。
二是环境行政公益诉讼。检察院在平时的日常工作中对及时发现的环境监管保护部门存在有违法行使环境保护监管职权时，或者行政监管部门怠于行使职权存在行政不作为时，并且导致环境受到侵害的可能性或者有严重侵害时，可向法院提起环境行政公益诉讼解决纠纷。《人民法院实施办法》第十一条和《检察院实施办法》第二十八条，两法都对环境行政公益诉讼做出了明确具体的规定。公民是弱势群体，同时社会环保组织作为也是弱势群体。他们在面对环保监督管理行政机关的违法行为或者不作为时，无权就行政部门的不作为和违法行为向人民法院提起环境行政公益诉讼。所以面对这种情况就出现了法律制度上的漏洞，出现了法律的缺失。
为了解决这样的困境，于是就诞生了检察院提起环境行政公益诉讼制度。检察院是法律的监督机关，在遇到破坏环境的违法行为时，还是要先行使宪法赋予的法律监督权。发出检察建议书是检察机关行使监督权的前置程序。首先由检察院向违法的行政机关发出检察建议书，督促环境保护监督管理行政机关改正违法行为或者不作为。但是不是在任何条件下，检察院都可以提起行政公益诉讼，只有在穷尽所有的救济手段后才可以提起环境行政公益诉讼。这样既可以节约司法成本，又可以有效地保护治理环境污染。
环境行政公益诉讼是指负有环境监督管理职责的环保行政部门对于环境污染和破坏行为和不作为，以及环境保护和行政管理活动中受到利益驱动或者地方保护主义的庇护，没有依法行使法定职权，或者不正当地行使自由裁量权，从而使环境公共利益受到危害的情况。在实际中，环保行政部门有放任企业的污染行为的现象大量存在。因此，赋予检察机关提起环境行政公益诉讼的主体资格，这即又有利于监督环保部门的行政执法活动，又有助于对环境公益进行保护，
五、我国检察院提起环境行政公益诉讼发展
法治国家20世纪相继建立起比较完善的公益诉讼制度，其目的是保护国家和社会公共利益不受侵犯。90年代初，公益诉讼制度作为专业学术用语进入我国法律领域，但长时间未确立其法律地位。一直到2012年，《民事诉讼法》修正通过后，这一立法空白才被填补和完善。修改后的《民事诉讼法》第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼。”但是《民事诉讼法》并没有对公益诉讼的主体及具体案件审理程序作出进一步规定。随后修改的消费者权益保护法和环境保护法也规定了公益诉讼的相关条款。最高人民法院于2014年12月18日通过了《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》，此解释对我国为规定公益诉讼制度进行了专门、系统的解释，其中既有原告主体资格的构成要件，又有公益诉讼案件的程序性规定。既包括民事公益诉讼，又包括行政公益诉讼。行政公益诉讼制度在修改后的行政诉讼法中并未规定。公益诉讼制度在行政诉讼领域还存在缺失，行政诉讼原告的主体范围还比较窄。2015年2月4日，《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》开始实施，弥补了2012年民事诉讼法修改留下的制度性缺失。 2014年10月，习近平总书记就十个问题进行了深入阐述，党的十八届四中全会通过了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，并且十分详细的进行了阐述和说明。
2015年5月5日，中央全面深化改革领导小组审议通过《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》。并授权最高人民检察院在 13 个省 ( 区、市 ) 就生态环境和资源保护、国有土地使用权出让、国有资产保护、食品药品安全等领域开展提起公益诉讼试点。
2015 年 7 月 2 日，最高人民检察院发布《检察机关提起公益诉讼试点方案》。《试点方案》明确检察机关可以提起公益诉讼，不仅补充了民事公益诉讼的机关的类型，也弥补了行政公益诉讼主体的空缺。《试点方案》为公益诉讼增加了动力。进一步明确了当负有监督管理职责的行政机关消极作为或者违法行使职权，并造成国家和社会公共利益损害时，没有适格主体或者虽有适格主体，但是其主体不提起公益诉讼的时，这是就应当由检察机关提起行政公益诉讼。
检察院提起环境公益诉讼有两类，一类是民事公益诉讼，另一类是行政公益诉讼。检察机关提起民事公益诉讼的范围限定在食品药品安全领域和污染环境侵害众多消费者合法权益的案件。提起环境行政公益诉讼的案件范围限定在资源保护、生态环境、国有土地使用权出让领域、国有资产保护造成国家和社会公共利益受到侵害的案件。2015 年 12 月 16 日，最高人民检察院通过《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》。次年 年 1 月 7 日发布，并开始施行。《高检院实施办法》共 58 条，并对检察机关办理民事和行政公益诉讼案件的相关程序作出具体的规定。
六、试点期间全国法院提起行政公益诉讼情况数据统计分析与总结
（一）全国检察院提起行政公益诉讼案件数据分析
截止 2016 年 6 月底，检察机关提起公益诉讼试点工作已开展满一年，试点地区检察机关在履行职责中发现公益案件线索 1942件 , 其中公益诉讼诉前程序案件1106件，向法院提起公益诉讼案件共计30 件。检察机关在办理的 1 047 件行政公益诉讼诉前程序案件中，除未到一个月回复的 131 件以外，行政机关纠正违法或履行职责的案件为 814 件，占诉前程序案件总数的 88.86%。
其中在 30 件已经提起的公益诉讼案件中，属于行政公益诉讼案件18 件，行政附带民事公益诉讼案件1件。截至 2016 年 9 月底，试点地区检察机关在履行职责中发现公益案件线索2982起。办理公益诉讼诉前程序1668件，其中行政公益诉讼诉前程序1591件。提起诉讼 42 件，提起行政公益诉讼案件28件。
全国试点地区在履行职责中发现的行政公益案件线索1576 件，占 81.15% ；办理公益诉讼诉前程序案件1106 件，行政公益诉讼诉前程序案件1047件，占 94.67% ；提起诉讼 30 件，行政公益诉讼18件，行政附带民事1件，占全部诉讼的 61.67%。截至 2016 年 9 月底，试点地区检察机关在履行职责中发现公益案件线索数2982件 。其中行政2355件，占全部案件线索的78.97% ；办理诉前程序1668件，其中行政公益案件1591件，占全部诉前程序的95.38% ；其中提起诉讼42件，行政诉讼有28件，行政附带民事1件，占 67.86%。通过以上数据可以发现得出几个结论 ：
1、检察机关办理行政公益诉讼案件占绝大多数，超过三分之二。其中行政公益诉讼案件发现的线索数占到总数线索的80% ，其中办理诉前程序案件数占到总数的 95% ；在全部的诉讼中，提起公益诉讼案件总数的 60% 。
2、不管是民事公益案件还是行政公益诉讼案件，线索数、诉前程序案件数、提起诉讼案件数，所占的比例都相对比较稳定。
3、办理行政公益诉讼诉前程序案件占绝大多数，均占比在 95% 上下。造成此现象的原因是行政公益诉讼与民事公益诉讼两者诉前程序针对的对象不同，行政公益诉讼的诉前程序针对的是违法行使职权的行政机关，而民事公益诉讼的诉前程序针对的是督促符合条件的诉讼主体及时提起民事公益诉讼，维护公共利益。
4、提起民事公益诉讼的案件率要高于提起行政公益诉讼。民事公益诉讼案件占到 20% 的公益诉讼案件线索，诉前程序案件只占到 5%，最后提起公益诉讼的案件占到总数 40%。
（二）行政公益诉讼诉前程序作用巨大
至 2016 年 6 月底的数据，行政公益诉讼案件线索为1 576 件，其中办理诉前程序1047件，占案件线索数的66.43%，同期最后提起行政公益诉讼的案件18件，行政附带民事公益诉讼案件1件，占办理诉前程序案件数的 1.77%，占案件线索数的 1.17%。至 2016 年9月底，行政公益诉讼案件线索数2355件，其中办理诉前程序案件数1591件，占到案件线索数67.56%，同期提起行政公益诉讼的案件28 件，加上行政附带民事公益诉讼案件1件，比6月底占比略有提高，只占到办理诉前程序案件数的1.79%，占案件线索数的 1.21%。
通过以上分析数据，可以得出以下结论 ：
第一、提起行政公益诉讼的案件所占的比重较小。在行政诉讼案件中，诉前程序是办结行政公益诉讼案件的主要方式，也是最有效的方式。绝大多数行政机关在接到检察机关的检察建议后，都能如期履行法定职责，可见诉前程序起到有效的监督作用。
第二、提起行政公益诉讼、办理行政公益诉讼诉前程序在行政公益诉讼案件中所占的比值比较稳定，检察机关在处理行政公益诉讼案件线索时的方式基本一致。
第三、办理行政公益诉讼诉前程序的案件占到线索数的 67%左右，行政公益诉讼案件线索的办理效率比较高，检察机关在行政公益诉讼中有积极作为的态势。
（三）行政公益诉讼主要集中于生态环境和资源保护领域
2016 年 6 月底，在1942件公益诉讼案件中，涉及环境和资源保护的线索达到1416件，占全部案件线索总诉前程序案件总数的 73.16%，提起诉讼 23 件，占了提起公益诉讼案件总数的 76.67%。涉及环境和资源保护的公益诉讼案件均占公益诉讼案件总数的70%以上。其原因，主要在于高检院在《试点方案》中明确要求：“试点期间，重点对生态环境和资源保护领域的案件提起行政公益诉讼。”确立这样的重点，其出发点在于回应当前环境和自然资源方面面临的严峻形势。
（三）检察机关提起行政公益诉讼试点工作的特点
结合相关数据，尤其是起检察机关已经提起行政公益诉讼的案件和相关案例，可以概括，试点阶段检察机关提起行政公益诉讼的工作具有以下几个特点 ：
1、就案件的监督对象看，行政不作为占比较高的比例。尤其是提起行政公益诉讼的案件，针对的是行政机关的不作为。28起已经起诉到法院的行政公益诉讼案件中，其中22 件是因为行政机关的行政不作为引起的，其他的6件是由于行政机关违法行使职权引起的。由此可以看出在实际生活中有大量因行政机关怠于履行自己的行政职责使公共利益、社会利益遭受损害的情况。
2、就案件来源分析，这些公益诉讼案件都是检察机关在履行监督职责中发现的线索，其中在履行职务犯罪侦查、审查起诉和控告检察职责中发现的案件数量较多。
3、就提起行政公益诉讼的主体看，主要是基层人民检察院，被监督的主体也是县级人民政府的工作部门。向法院提起诉讼的28起行政公益诉讼案件是县级检察院对县级人民政府工作部门行政不作为提起的诉讼。
4、就案件所保护的公益领域分析，这些案件主要集中在资源保护、生态环境、国有土地使用权出让、国有资产保护等领域。在检察机关提起的28 起行政公益诉讼案件中，资源保护与生态环境领域的案件为15起、国有土地使用权出让7起、国有资产保护领域为6 起，生态环境与资源保护领域的案件数量最多。
（四）内蒙古自治区检察院提起环境行政公益诉讼案件的发展态势
1、发现案件线索情况
全区各级检察机关在履行职责中发现公益诉讼案件线索339件，其中民事公益诉讼线索22件，行政公益诉讼线索317件。民事公益诉讼线索中，涉及环境污染领域16件，食品药品安全领域6件。行政公益诉讼线索，从违法行政行为看，怠于履行职责188件，不依法履行职责117件，违法行使职权12件；从所涉公益保护领域看，生态环境保护173件，资源保护53件，国有土地使用权出让38件，国有资产保护53件。生态环境和资源保护领域行政公益诉讼案件线索共226件，占全部案件线索总数的71.3%，具体分类，见图一。
生态环境和资源保护案件分类（图一）
讼前程序涉及行政监管机关分类，如图二。
诉前程序所涉行政机关类型图（图二）
2、提起诉讼情况
因行政机关逾期未纠正违法行为或未依法履行职责，提起行政公益诉讼75件。按所涉公益保护领域分生态环境和资源保护63件、国有土地使用权出让11件、国有财产保护2件；按被告机关分国土资源局27件、林业局25件、草原生态农牧业主管机关11件、环保局6件、水务局3件、乡镇人民政府1件、林业公安局1件、自然保护区管理局1件、人民防空办公室1件。被诉违法行政行为的分为违法行使职权5件、不依法行使职权41件、怠于履行职责30件。
内蒙古检察院提起环境行政公益诉讼案件情况（表一）
发现线索 履行诉前程序 起诉 开庭 判决
呼和浩特市 20 19 10 9 9
包头市 29 28 13 13 13
鄂尔多斯市 94 74 11 10 10
赤峰市 51 42 13 11 11
锡林郭勒盟 33 33 12 12 12
呼伦贝尔市 59 48 13 13 13
阿拉善盟 37 37 4 4 4
合计 323 281 76 72 72
3、内蒙古自治区检察院提起环境行政公益诉讼案件呈现的特点
一是以行政公益诉讼为主。内蒙古地区公益诉讼试点工作重点着眼促进依法行政和法治政府建设，坚持以行政公益诉讼这个硬骨头为发力点和突破口，强化对行政机关不作为、乱作为等违法行政行为进行监督。目前，行政公益诉讼案件线索占全部线索总数的96.4%，行政公益诉讼诉前程序占全部案件诉前程序的99.3%，已提起诉讼的全部是行政公益诉讼案件。
二是突出生态环境和资源保护。内蒙古地区草原、森林、湿地、河流、湖泊等自然资源和自然保护区较多，所涉生态环境和资源保护领域，发现线索226件，占到案件线索总数的71.3%；提起诉讼63件，占提起诉讼案件总数的82.9%；已判决61件，占判决案件的96.8%。如图三。
提起生态环境和资源保护行政公益诉讼案件占比图（图三）
三是诉前程序效果明显。诉前程序是提起行政公益诉讼之前的过滤机制和必经前置程序。一方面尊重行政机关依法行使职权，给行政机关充分的自由裁量和自我纠错机会，另一方面也使得进入诉讼的是少数真正具有提起公益诉讼价值的案件，从而发挥法院司法审查的优势，避免司法资源和社会资源浪费。通过诉前程序，内蒙古自治区恢复草原面积74980.777亩，恢复林地面积7835.9224亩，治理其他土地面积500.4985亩，收回国有土地使用权出让金3454.396万元，收回国有资产和权益价值1106.0017万元，关停和整治违法养殖场、违法排污企业、非法河道采砂企业及个人220家（户），纠正违法发放的近4000亩国有土地使用权证。
七、检察院提起环境行政公益诉讼的程序制度
（一）应当遵循的原则
1、公益性原则
这一原则为公益诉讼追求的最终价值和目标，这一原则为检查机关成为原告资格和公益诉讼的受案范围提供了理论依据。按照“无利益即无诉权”的理论，如果该利益涉及的仅是公民个人或者是特定多数人的利益，该利益并非是产生重大不利后果的，则检察机关无权代表国家或者社会公共利益提起诉讼。这一原则的目的是为了避免公诉权的过度行使，确保行政公益诉讼审理、判决结果的合法、公正。
2、穷尽救济原则
该原则是指对于国家、社会公共利益受到的损害时，没有特定当事人提出救济，并且穷尽其他救济手段之后，行政机关对于该损害未能及时制止，必须由检察机关提起公益诉讼的原则。由于公共诉讼侵害对象是公共利益，其特殊性和引发损害事实主体身份的特殊性，为了避免检察权和行政权行使产生冲突。检察机关应先以检察建议的方式督促行政机关自行改正违法行为和不作为。如果无法及时纠正违法行为或者己经造成环境污染侵害公共利益，应由检察机关提起环境行政公益诉讼，防止损害结果的继续扩大。
3、依法独立的监督行政权行使原则
我国《宪法》在原则上保证了检察权的独立行使，避免在司法实践中，受到行政机关的干预，阻碍其依法行使法律监督权。检察机关只有在符合法律规定的情况下才可针对违法的行政行为提起行政诉讼，维护宪法、法律的权威性地位。
（二） 检察院提起环境行政公益诉讼提起条件
只要有国家利益和社会公共利益受到违法行政行为侵害时，检察机关就可以提起环境行政公益诉讼。但是对其提起的范围和条件也应当加以合理的限制。检察院提起环境行政公益诉讼应充分考虑当行政权的有效性和司法资源的稀缺。
1、具体行政行为侵害的客体应当是国家利益和社会公共利益
这类案件主要包括两类：一类是损害国家和社会公共利益的行政违法作为案件。另一类是对损害公共利益的消极的行政不作为案件。但是不是所有的违法行政行为和不作为都可以提起诉讼。在法律、法规、规章以下的抽象行政行为，就不属于环境行政公益诉讼的受案范围。在消极的行政不作为中，以环境行政公益诉讼提起的案件包括：第一、与相关环保部门、消防部门、煤炭安全监察部门有着内在关系的重大环境污染事故、火灾、煤矿坍塌事故。都是关系到国家利益和公共利益的消极行政不作为。造成此类重大事故的原因都是相关行政机关对安全检查流于形式、监督。或是相关的行政机关，虽然发现隐患，但是并未及时的采取有效的措施予以消除或是采取补救措施，造成了重大的安全事故。在事故发生后，有的行政机关甚至隐报瞒报，致使重大的环境污染发生，以至于扩大了损害后果。
2、危害的应当是社会公共利益和国家利益
应当从涉案范围、损害后果程度和涉案金额，并结合社会影响等方面进行综合判断什么是重大的社会公共利益和国家利益。只有造成社会公共利益和国家利益的损害时，检察机关提起行政公益诉讼。只涉及少数人利益的情况下，没有适格的主体起诉的情况时，检察机关是不能提起环境行政公益诉讼的。必须明确利益的程序及范围，否则极易造成检察机关成为少数个人、私人利益的代表。
3、对破坏市场经济秩序行为的行政不作为，如违法不征收土地使用金，经有关公民、个人或者其他组织举报，相关行政机关仍不履行职责，导致侵害了公共利益的现象发生，这时检察院有权提环境行政公益诉讼。
4、前置程序
前置程序是让行政机关作出先行处理，没处理或者处理不当时，检察机关再提起环境行政公益诉讼。检察机关先向行政机关发出司法建议书纠正违法行为或者要求其应当履行行政职责。在环境保护监管行政机关拒不改正行政违法行为和不作为时，检察机关才可以启动行政公益诉讼程序，对损害公共利益的违法行政行为没有穷尽救济途径时，是不能提起环境行政公益诉讼的。
（三）检察院提起环境行政公益诉讼的案件来源
检察机关提起的环境行政公益诉讼有三种来源：第一种是公民个人、社会民间组织 的控告和举报。第二种是检察院在日常办理案件的过程中，就是在自己平常的履职过程中发现的线索。但是，检察机关的办案资源有限，得到的案件线索也是有限的。检察机关作为保护公共利益的代表，要利用自身的优势条件，及时全面的发现线索、搜集证据、及时纠正环保行政机关的不作为和违法行为。这就需要社会各界人士提供线索和案源。能够极大限度的保证对环保行政机关的的职责进行有效的法律监督。在国家公共利益受到侵害时，以社会团体或者公民的个人能力不能够提起行政诉讼时，公民及社会团体可向检察机关控告、检举，进而使环境公共利益得到国家的保护和救济，以避免造成严重的损害结果。第三种是有关环保行政管理部门部门依法移送的违法案件。环境侵权可以被环保行政监督管理部门在日常的行政执法过程当及时的发现，并能够搜集到大量的直接证据予以证明违法行为。当环保行政保护监督部门发现环境侵权行为造成社会公共利益损害或者具有受到损害的危险时，应当将案件情况及时搜集相关资料并移送到检察机关。
（四）检察院提起环境公益诉讼的方式与种类
人民检察院提起环境行政公益诉讼的方式分为三种，分别为：直接起诉、支持起诉、督促起诉。由于三种方式适用的范围、方式和适用顺序均不相同。故检察机关应当合结合案件的实际情况来选择参与诉讼的方式，最大程度的保护国家和社会公益利益，使损失减少到最低的程度。
1、检察机关督促起诉的方式
检察机关督促起诉的方式是指在环境权益受到侵犯或者具有遭到侵犯的危险时，具有起诉权的主体不积极主动行使权利提起诉讼。这时应当由检察机关向该主体发出检察建议书，催促其积极履行诉权的行为。检察机关督促有关的环保行政部门积极提起行政公益诉讼，其目的是为了在尊重适格主体的诉权的基础上，监督相关的行政机关正确履行职责积极的行使职权；督促起诉的方式有利于调动行政主体的积极性，能够更好的保护社会公共利益。督促起诉方式的主要形式就是发出检察建议书，检察建议书被视为一种监督的方法，但是检察建议书没有法律效力，没有法律的强制力。如果被督促的行政机关没有采纳检察机关提出的检察建议，这时检察建议书就失去存在的价值和意义。
2、检察机关支持起诉
检察机关利用自身的职权支持环境侵权案件的主体提起环境公益诉讼就是支持起诉。《最高法院关于环境民事公益诉讼案件审理时法律适用问题的解释》第十一条，《民事诉讼法》第十五条，《实施办法》都规定检察机关可以支持社会组织或者其他机关提起公益诉讼。明确规定了受害者对侵害国家、集体或公民合法权益的行为在向法院提起诉讼时，有关行政机关可给予其相应的帮助和支持。检察机关为什么要支持相关主体的诉讼，其主要是因为环境侵权案件中的侵权实施者即侵权人通常都是大型的生产企业和单位。这些单位和企业受到地方政府的保护。因为一般这些企业都是政府为发展当地的经济引进的投资商，他们是当地税收的主要支柱。结合环境侵权的特殊性，所以这些单位和企业在诉讼中比原告具有一定的优势。因为原告是受害主体，其能力和资金有限，所以在现实中往往存在不敢起诉、不愿意提起诉讼的状况。这时这些原告相对于有一定经济实力的企业就是弱势群体，需要由检察机关通过支持起诉的方式，维护侵害的公共利益。检察机关同时要利用自身的有利条件和优势帮助原告调查取证，积极的搜集证据、调取证据，及时使违法的企业和单位得到法律的制裁。检察机关支持起诉有助于使得当事人之间的法律地位能够得到均衡，支持起诉也有利于环境权益得到及时的救济。
3、检察机关直接起诉
检察机关以自己的名义提起环境行政公益诉讼，以保护公共利益免于遭受损害时直接起诉。国家是人民利益的代表，是受到公民的委托，代替公民对人民的财产进行管理和分配。环境资源是中国人民的共同财产，由检察机关直接提起环境公益诉讼，符合检察机关的性质，也能更好地维护公共利益。以下情形中，检察机关才可以自己的名义提起诉讼：一是当环境侵权行为侵害社会公共利益时，没有适格主体提起诉讼。因为此时受害者都是不特定的主体，根本不可能确定特定主体作为原告提起诉讼。但此时公共利益及时需要有一定影响力的机关予以保护，并消除违法行为。防止损害结果的扩大化，使损害降到最小化。二是虽然有适格的主体，但是此适格主体由于某种特殊的原因不能提起诉讼。其不能提起诉讼的原因是由于环境侵权行为的特殊性，环境侵权的的损害后果具有长期性、潜伏性和专业性强等特性。其对违法行为搜集证据、举证都存在一定的难度。一般主体能力有限，若没有一定的行政权力，将存在举证困难、诉讼困难等诸多问题。若一般主体不能及时起诉，对环境公益进行救济，将会使损害后果日益不断的扩大化。所以为了避免公共利益遭到严重的损害，为了减少公共利益的损失，检察机关应当直接提起诉讼。
八、检察院提起环境行政公益诉讼典型案例
内蒙古自治区锡林郭勒盟苏尼特左旗于2016年6月30日立案受理了全区第一例检察院提起环境行政公益诉讼案件，于2016年10月25日做出了判决。此案例被列为全区十大法治事件。案情基本情况为：苏尼特左旗人民检察院因被告苏尼特左旗生态保护局怠于履行职责提起诉讼。苏尼特左旗人民检察院在日常履行职责中发现，苏尼特左旗穆瑞和采石场等九家采石采砂企业，没有办理审批手续，造成草原生态环境破坏，非法采石采砂。检察机诉前向苏尼特左旗草原监督管理局发出检察建议书，督促其在一个月内履行草原监管职责。苏尼特左旗草原监督管理局复函回复。检察机关再次采取不同形式督促其履行职责，但被告仍怠于履行法定职责，致使草原植被遭到严重的破坏，至今未恢复国家和社会公共利益仍处在受侵害状态。故根据《全国人大常委会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和最高人民检察院《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，向苏尼特左旗人民法院提起行政公益诉讼，请求判令：一、依法确认被告苏尼特左旗生态保护局对穆瑞和采石场等九家企业非法采石采砂行为，未依法履行草原监管职责的行为确认违法。二、判令被告苏尼特左旗生态保护局应当依法继续履行草原监督管理职责。公益诉讼人向本院提供的证据为、1、苏尼特左旗机构编制委员会苏左机编发（2015）3号文件复印件一份。2、关于苏尼特左旗生态保护局2016年1月正式挂牌的证明文件复印件一份。 3、苏尼特左旗生态保护局局长任职的通知（苏左人常发（2016）4号文件）复印件一份。4、苏尼特左旗生态保护局统一社会信用代码证书复印件一份。5、苏尼特左旗人民检察院对九家涉案采矿企业负责人第一次提取的调查询问笔录八份。6、苏尼特左旗检察院检察建议书八份及送达回证。7、苏尼特左旗草原监督管理局对检察建议书的回复函及情况说明。8、2016年2月15日督促履行职责的情况说明及现场照片。9、2016年5月30日苏尼特左旗人民检察院、国土局和生态保护局联合对穆瑞和采石场等九家企业的环境治理工作进行监督会议纪要及现场照片。 10、苏尼特左旗人民检察院2016年7月对9家采矿企业负责人提取的第二次调查询问笔录，共八份。11、被告生态保护局副局长王殿臣询问笔录一份。12、苏尼特左旗人民检察院委托苏尼特左旗国土测绘大队对穆瑞和采石场等9家企业采石采砂区面积测量的委托函一份。13、采石采砂场负责人对采区的指认笔录、现场勘验检查笔录、现场照片、宗地图，共九份。
14、苏尼特左旗国土测绘大队测绘报告一份。15、苏尼特左旗人民检察院2016年8月26日至27日对穆瑞和采石场等九家采石采砂场及周边地区的现状进行航拍图共七份。 16、内蒙古自治区草原勘察规划院《关于苏尼特左旗被非法侵占的草原现场勘测的评估报告》一份。17、该证据证实涉案九家采石、采砂场采坑区域表层土壤和植被完全消失，生物多样性完全丧失。采坑周边辐射区域天然草原发生退化，植物群落发生逆行演替，对原生植被带来毁灭性的破坏，恢复期限按照现状无法确定。
此案经苏尼特左旗法院审理查明，行政公益诉讼起诉书所列苏尼特左旗穆瑞和采石场等九家企业最早自1993年开始投入生产至2015年10月29日被责令停产，期间均未办理草原征占用申请审批手续，也未缴纳植被恢复费，在此期间苏尼特左旗草原监督管理局对以上企业非法采石采砂行为未依法采取行政措施进行监管，公益诉讼人于2015年10月20日向苏尼特左旗草原监督管理局发出检察建议，督促其纠正违法行为并履行草原监管的行政职责。2015年10月29日苏尼特左旗草原监督管理局向上述企业发出《责令整改通知书》，责令企业停产整改，此后，公益诉讼人又于2016年2月14日、5月31日采取不同形式督促被告履行职责，至本案审理时被告只完成了一家企业的草原征占用审批手续和部分植被恢复费的收缴，对其他企业只处以了行政处罚罚款，且所罚款项至今未能足额收缴。目前为止，八家企业没有办理草原征占用审批手续，未缴纳植被恢复费，原开采区草原植被恢复工作只进行了书面方案的制定，实质性工作仍未开展，草原生态环境受侵害的事实存在。以上事实有书证；视听资料；证人证言；当事人陈述；鉴定意见；勘验笔录、现场笔录等证据在卷佐证。
苏尼特左旗法院认为，公益诉讼人发出检察建议符合两法的规定的诉前程序等相关要求；2015年1月苏尼特左旗草原监督管理局更名为苏尼特左旗草原生态保护综合执法大队，隶属新成立的苏尼特左旗生态保护局，按照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，苏尼特左旗生态保护局是本案的适格被告。《中华人民共和国草原法》第八条第二款、第五十条第一款、第五十六条第一款、第六十八条明确规定了草原行政管理部门应履行的行政职责，本案被告作为负有草原监督管理职责的行政机关，应当依法对辖区内违反草原法律法规、破坏草原的行为及时履行监督管理职责。通过本案认证的证据可以证实，在被告监管辖区内多家企业存在未经批准占用草原、未依法缴纳植被恢复费开工生产等违法情况，被告对此没有依法严格履行监管职责，导致开采区域草原植被遭到破坏。被告虽辩称已在诉讼期间履行了部分职责，但并不能否定其怠于履行法定职责的违法事实存在，且被告改变违法行为后，公益诉讼人仍要求确认其行为违法有法律依据，故对被告要求不应确认其违法的答辩意见不予采纳，对被告未履行法定职责的行为违法予以确认；公益诉讼人向被告发出检察建议后，被告实施了一定的行政行为，但并未履职到位，按照《中华人民共和国草原法》第六十八条的规定，被告履行职责除纠正违法行为、实施经济处罚外，还应责令开采企业限期恢复植被，庭审调查并结合《内蒙古自治区草原勘察规划院关于苏尼特左旗被非法侵占的草原现场勘测的评估报告》可以证实草原植被已遭破坏，判令被告在植被恢复期间继续履行草原监管职责，能够督促被告严格依法行政，规范企业合法开采，保障采区植被有效恢复，促进生态环境得到改善。因此，为保护国家和社会公共利益，公益诉讼人要求判令被告继续履行草原监管职责的诉讼请求有事实和法律依据，应当予以支持。
案件受理费50元由被告内蒙古自治区苏尼特左旗生态保护局承担，于本判决生效后三日内向本院缴纳。
如不服本判决，公益诉讼人内蒙古自治区苏尼特左旗人民检察院可以在判决书送达之日起十五日内向内蒙古自治区锡林郭勒盟中级人民法院提出抗诉，被告内蒙古自治区苏尼特左旗生态保护局可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，上诉于内蒙古自治区锡林郭勒盟中级人民法院。
九、通过典型案例看出我国检察院提起环境公益诉讼在实践中存在的问题
（一） 相关法律法规制度不健全。行政公益诉讼，现阶
段所依据的法律规定是2017年7月1日实施的《行政诉讼法》第二十五条第四款，其余为全国人大常委会的授权决定及两高院提起公益诉讼试点工作实施办法。作为一项新型行政诉讼制度，有别于普通的行政诉讼，由于行政公益诉讼主体、诉讼目的的特殊性，在审理案件的过程中不能完全套用行政诉讼法及相关的法律法规及司法解释，因此相关法律法规制度有待健全。一是，最高人民检察院颁布的《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》第十四条规定，“人民检察院以公益诉讼人身份提起行政公益诉讼，诉讼权利义务参照行政诉讼法关于原告诉讼权利义务的规定”，这项规定明确了人民检察院是作为“原告”身份参与行政公益诉讼。实际，公益诉讼人既不是行政机关作出行政行为的相对人，也不是行政机关因不履行法定职责而使权利受侵害的行政相对人，而是依据全国人大的授权，为保护国家和社会公共利益，与被诉行政行为或不作为无直接的厉害关系的特殊诉讼主体。目前《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释并未涉及到行政公益诉讼的相关问题，也就是说在立法层面并未确立，尚缺乏法律依据，因此在具体案件受理过程中有待进一步立法确立。二是，试点期间，全区所有判决的案件被告无一上诉，导致行政公益诉讼二审程序处于空白状态。
（二）检察院提出的检察建议不规范。最高法院公益诉讼工作实施办法第十二条第三项规定，“人民检察院提起行政公益诉讼应当提交人民检察院已经履行向相关行政机关提出检察建议、督促其纠正违反行为或者依法履行职责的诉前程序的证明材料”。可以看出，检察机关提起行政公益诉讼之前，应当发出检察意见，督促相关机关纠正违法行为或者依法履行行政职责。检察机关在提起行政公益诉讼前均有向相关机关提出检察建议，但是存在部分检察建议内容不规范，未明确、具体、有针对性的叙述具体的违法事实，没有明确相关机关如何整改、纠正违反行为，也没有明确给予一定的合理整改期限等情形。
（三）检察机关在提起行政公益诉讼过程中存在过度行使法律监督权的现象。首先形式方面，出庭的顺序、当事人的名称及权利义务的表述等方面检察机关一再强调行使法律监督权，表现过于强势，导致被告和旁听人员对法院的公正审判产生质疑，同时法院有种被“绑架”的无奈。例如，进入法庭时检察机关和法官一样走法官通道进入法庭；在当事人的称位上，检察机关称为公益诉讼人，而行政相对人称为被告；其次实质方面，在举证责任的分配、证据等细节上存在问题。例如，我们在基层调研的过程中，有部分法院反映，庭审之前检察机关对被告进行了大量的询问笔录，在庭审中将这些询问笔录作为证据，但是如何理解或者界定这种证据，也就是行政公益诉讼案件的原告给被告做的询问笔录从证据的定性、合法性、是否采纳等方面有待进一步商榷。此外，在认定生态环境和资源保护等领域受到侵害的证据时，对其侵害程度、能否被恢复、恢复期限等专业技术问题上，仅仅依靠直观反映地貌遭受人为破坏的现场照片、现场勘验记录或检察机关的调查笔录等证据，而缺乏权威专业机构和专业人员根据现场实际情况出具的鉴定、评估报告作为重要证据，我们认为不利于更清晰的反映事实真实情况。
（四）对行政公益诉讼的程序及实体细节方面，法检
两家认识上存在分歧。试点过程中我区检法两家在绝大多数问题上高度一致。但就行政公益诉讼的某些环节存在分歧。首先，分歧主要体现在判决书中是否确认检察机关的“抗诉权”。按照最高法、最高检颁布的关于办理公益诉讼案件的《实施办法》规定，对于公益诉讼的一审裁判结果不服，检察机关可以依法提出抗诉。但在具体工作实践中，最高人民法院于2016年12月、2017年3月先后出台了两个“内部规定”，设置了检察机关的“上诉权”，导致下级法院在办理公益诉讼案件时不知道该适用哪个法律的相关规定。如何界定“公共利益”，是行政公益诉讼的受案范围的关键。行政公益诉讼的受案范围的确定，目前尚未形成一个明确的公共利益概念，因没有明确的法律规定，检察机关就可能根据自由裁量权作出对公共利益的判断，决定是否提起行政公益诉讼，如果这种自由裁量权适用不当，极易造成诉权的滥用。再者，行政公益诉讼程序设置不完善。检察机关提起行政公益诉讼，如何认定被诉的行政机关是部分履职还是完全未履职？法庭审理如何进行？诉讼费由谁承担？判决结果如何执行？等等问题都有待解决。在实际调研过程中，很多基层法院也反映了自己的困惑。例如，诉讼费方面，试点地区有的法院在判决书中并未写诉讼费由谁承担，有的法院在判决书中写了诉讼费的承担主体为败诉方，根据《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》的规定，检察机关是免交诉讼费，但是这并不代表法院不收取诉讼费。如果诉讼费由败诉方承担，就目前情况而言，所有审理的行政公益诉讼案件结果均是检察院胜诉，在以后的案件审理中检察院被判败诉，那么是否需要承担诉讼费呢？
(五） 行政机关负责人出庭应诉仍然偏低。新《行政诉讼
法》实施以来，行政机关负责人出庭应诉的主动性与积极性得到一定程度的激发，行政负责人出庭应诉比率虽然有所提高，但是与法治政府建设水平较高的地区相比差距明显。主要是行政机关负责人出庭应诉比例不高、负责人出庭应诉率与行政机关级别成反比、“出庭不出声”等。
（六）“行民交叉”特点的新型行政公益诉讼成必然趋势，相关程序和实体立法规定尚未确立。检察机关提起行政公益诉讼，起诉行政机关的同时一并将造成国家利益、公共利益损害的直接责任人列为共同被告参加诉讼，要求行政机关履职的同时一并要求侵权直接责任人进行民事赔偿，这应是未来行政公益诉讼案件发展的必然趋势，但目前兼具“行民交叉”特点的行政公益诉讼一并审理民事公益诉讼案件如何审理、裁判和执行，实践中是空白，值得进一步研究、探索和尝试。
（七）人民法院自身存在的问题。一是对行政公益诉讼工作的重要性认识不到位，定位不准确，对工作部署、安排缺乏积极性、主动性。二是，行政审判力量不足，审判队伍素质有待提高。随着行政诉讼案件数量逐年攀升，案多人少的矛盾突显，尤其是法官员额制改革后，审判人员比例有所下调，在一定程度上影响了案件审理质量。
十、检察院提起环境行政公益诉讼制度的完善及建议
（一）应当予以明确提起检察机关提起环境行政公益诉讼的特征
环境行政公益诉讼的被告与一般的行政案件的被告不同，其具有“行政”属性。行政公益诉讼的被告是地方人民政府行政部门或者依法负有环境管理职责的环保行政部门。我们意识当中的环境公益诉讼案件的被告一般都是违法的生产企业和单位违规排污，我们关注的都是污染企业。但是对环保行政机关的监督管理职责和消极的行政不作为却忽视了，也放任了。如果环境保护监督管理部门能够积极的履行职责，依法行政，那么公共利益就不会得到侵害，即使受到了侵害，也应当会使危害程度降到最低。但是被告范围行政机关的不应当过于宽泛。如果过于宽泛，会出现检察机关滥用诉权的现象，这是对司法资源的浪费。所以省级以上人民政府不适宜作为被告，被告应当以县、乡镇级人民政府或地市、县级所属环保行政机关作被告。如果以省级人民政府作为被告，会影响省级政府执法权威性和稳定性。但是检察机关提起诉讼前必须经过检察建议前置程序，应当对行政机关的违法行为和不作为发出检察建议书，督促有关环保行政机关依法履行职责。同时，对检察机关提起诉讼的案件来源也不应当予以限制。其案件线索应当是多渠道的。主要包括公民、社会组织和其他企业的举报和控告，当然也包括检察机关在平时的工作中自行发现案件线索。检察机关在提起环境行政公益诉讼的同时还应当对发现的行政机关的渎职违法的职务犯罪行为予以打击和公诉。使违法的行政机关和工作人员得到应有的法律的制裁，承担其应当承担的法律。
（二）环境行政公益诉讼的程序应当予以严格的规范
公民、社会组织、法人举报、控告、申诉的案件；新闻媒体曝光的案件；检察机关在履行职责中发现的案件、国家权力机关转交、转办的案件是检察机关提起案件线索的主要来源。为了更好更及时的保护环境公共利益，检察机关要依据自身的条件和优势，及时搜集行政机关的违法证据，发出检察建议书，以最少的司法资源纠正行政机关的违法行为和消极的不作为。检察机关提起环境行政公益用的也是国家的司法资源，所以应当对检察机关提取诉讼进行一定的限制，防止诉权的滥用。检察机关对行政机关具有监督权，但是其监督权也是有限的。这就需要全国各界人士的支持和帮助，积极的提供案件线索，以最少的资源解决问题。
我国最新修改的《行政诉讼法》已将“具体行政行为”统一修改为“行政行为”，使一些原先的行政机关颁发的“红头文件”由不可诉转为可诉。因此，具体行政行为和抽象行政行为都是检察机关需要监督的行为。针对具体行政行为，应当采取较宽松的政策，主要以对基层环境机关的违法和不作为提起行政公益诉讼。因环境行政公益诉讼是由于自然资源、矿产资源、森林资源、耕地资源、大气、水资源、土壤等遭到破坏和污染，而相关的环境行政机关没有依法履职或不作为导致检察机关提起环境行政公益诉讼，故对该类抽象的行政行为，应当依照相关的法律规定和程序进行。
（三）进一步规范行政公益诉讼管辖制度
管辖制度是明确各级和同级检察机关之间的分工与权限的制度。检察机关在提起环境行政公益诉讼之前，必须明确应由哪级检察院有管辖权提起公益诉讼，因此，需要通过法律规定进一步规范检察机关提起行政公益诉讼的管辖制度。关于管辖问题的规定，具体而言：
1、级别管辖方面。提起环境行政公益诉讼，可参照行政案件的级别管辖，明确各级人民检察院的职权和分工，也有利于被告提出管辖权异议。
2、地域管辖方面。可以借鉴“原告就被告”的管辖原则，赋予被告住所地检察院相应的管辖权力；再结合环境侵权行为地或者结果地检察机关可以对因环境侵权行为提起环境行政公益诉讼。
3、指定管辖和移送管辖方面。可借鉴行政诉讼法的相关规定。例如，有管辖权的检察机关因特殊原因不便行使权利时，可由上级检查机关指定同一区域内的其他检察机关管辖。又例如，上级检察机关认为有必要的，可管辖下一级检察机关的案件，下级检察机关也可依据相关规定在请示上报上级检察机关，经上级检察机关批准后，将自己受理的具有管辖权的公益诉讼案件交由上级检察机关管辖办理或者移交下级检察机关审理。
（四）检察机关提起环境行政公益诉讼应当由公益诉讼人改为原告。党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干问题的决定》明确提出了“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，2015年最高人民检察院发布了《检察机关提起公益诉讼试点方案》。目前，检察机关提起的环境行政公益诉讼制度尚处于初级起步阶段，仍有很多难题有待解决，特别是立法层面上未对检察机关的公益诉讼主体的进行明确。《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、最高人民检察院通过的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》和最高人民法院通过的《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》等法律文件中，将人民检察院定位为以公益诉讼人的身份提起行政公益诉讼。但是《最高人民法院实施办法》中同时规定了检察院提起行政公益诉讼的诉讼权利义务参照行政诉讼法关于原告诉讼权利义务的规定。因此，对于检察机关在行政公益诉讼中的到底是以什么身份提起诉讼争议颇多。主要有两种观点，第一种观点认为，检察机关根据宪法和相关法律规定，即是国家、社会公共利益的代表，也是法律实施的监督者，检察机关自身具有的特性，相比社会组织提起环境行政公益诉讼，具有独特的优势。第二种观点认为，我国的检察机关是独立于行政机关之外的，因此检察机关不能代表政府提起环境行政公益诉讼，否则检察机关就会同时取得原告和法律监督者双重身份，可能会产生诉讼角色冲突，容易导致检察权、审判权和行政权之间的矛盾。
然而在当下的中国，现行的相关法律法规尚无明确规定，只是以决定的形式授权检察机关开展试点工作的情况下，从国家和社会公共利益受到不法侵害时，作为我国的法律监督机关，检察机关既要监督法律实施，又要监督行政机关的行政行为，纠正行政机关的不合法、不合理行政行为。故结合目前国情，笔者认为在未来的一定时间段内，检察机关作为行政公益诉讼的主体提起和参与诉讼更加稳妥，且具有积极意义。
（五）检察机关对判决应享有上诉权而非抗诉权
根据《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第五十条的规定：“地方各级人民检察院认为同级人民法院未生效的第一审判决、裁定确有错误，应当向上一级人民法院提出抗诉。” 同时《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》第十九条规定：“对于人民法院作出的行政公益诉讼判决、裁定，当事人依法提起上诉、人民检察院依法提起抗诉或其他当事人申请再审且符合行政诉讼法第九十一条规定的，分别按照行政诉讼法规定的第二审程序、审判监督程序审理。”两高院的实施办法均体现出检察机关有抗诉权，被告有上诉权，那么在判决书中交代权利部分时，公益诉讼人是体现上诉权还是抗诉权，目前尚无确切的法律依据。若体现上诉权，人民检察院认为其不仅具备提起上诉的原告权利，且还具备法律监督职能；若体现抗诉权，则与检察院有权对生效裁判进行抗诉相矛盾。笔者认为，从《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》制定的最初目的来看，主要是为了填补我国当前行政公益诉讼制度空缺，从而能够更好的维护环境公共利益的目的，所以从保护国家、社会公共利益的角度出发，检察机关在行政公益诉讼中是代表国家，提起行政公益诉讼。因此，在检察机关的权利表述为“上诉权”比较妥当。同时，国家应当尽快在上层制度设计层面出台司法解释，明确统一法律语言，以便基层法院贯彻执行。
（六）建立完善检察院提起环境行政公益诉讼的诉前程序
根据数据分析和实践经验，诉前程序是不可或缺且作用巨大的程序。因此可将积极借鉴国外相关先进制度经验与我国的基本国情和现实情况相结合，建立和完善行政公益诉讼的诉前程序。只要环保行政机关在检察机关发出检察建议后，能够积极的履行职能，改变公共利益受到损害的局面，就达到了检察建议的最终目的。而检察建议是检察机关提起环境行政公益诉讼的必经前置程序。当检察机关掌握确凿的证据证明环保行政机关有违法或不当的行政行为，已经损害国家利益或者社会公共利益，就要及时向违法或不作为的行政机关发出检察建议书，要求其及时纠正违法行为或者行政不作为，并要在合理的期限内（通常以一个月为宜）给予答复。如不予答复或者无任何正当理由超过法定期限给予答复的，如检察机关有证据能够证明行政机关有怠于履行职责或者拒绝行使职权的情形的，可以直接启动诉讼程序，向人民法院提起环境行政公益诉讼。
当然在设置诉前前置程序时，应当充分的考虑环保行政机关自身对发现线索的局限性。因诉前程序的设置既节约诉讼成本和司法资源，同时也能减少检察机关诉讼的压力，若环保行政机关能够在规定的期限内，履行了检察建议书要求的职责并纠正了其违法行政行为，检察机关则无需再启动诉讼程序。若在检察建议发出一个月后，行政机关未能作出答复，没有依法履职或纠正违法行为的，检察机关可以直接提起环境行政公益诉讼。提起环境行政公益诉讼后，检察机关可能会遇到两种情形：一是撤诉。起诉后判决前，检察机关发现如果继续审查会存在败诉的可能，经法院组织合议后，可以允许撤诉；或者在案件的审理过程中，行政机关已及时做出补救措施，已经避免了公共利益的损害，也可以撤诉。二是胜诉。经法院审理，行政机关确实存在违法行使职权或怠于行使职权的行为，应当依法判处环保行政机关依法履行职责或者终止违法行政行为。
对检察机关提起公益诉讼的诉前程序最高人民检察院公布的《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》和《实施办法》均做了相同的规定。即在提起行政公益诉讼前，应先发出检察建议书，督促有关行政机关依法履行职责或纠正违法行政行为。
总之，前置程序设定的最初和最终的目的是减少行政机关面临行政诉讼败诉的风险。只要国家或社会公共利益不受损害，就不应起诉。
（七）进一步明确举证责任分配
对环境民事侵权诉讼，我国现行法律采用的是举证责任倒置原则。这是因为原被告之间的地位不对称。建议检察院提起环境行政公益诉讼也应采用举证责任倒置原则。理由是环保行政机关有义务证明自身行为合法性。对侵犯国家利益和社会公共利益的案件，环保行政机关有更便利、更直接的途径了解案情，且对行政违法行为有着更为充分的认知。
在举证过程中，检察机关应先举证证明行政机关具有侵害社会公共利益的事实存在，并能够证明简单的因果关系，从而保证符合提起环境行政公益诉讼案件的立案标准，能够顺利开展诉讼活动。
举证责任倒置原则又被称作保护弱者的原则，因此在环境公益诉讼中，原被告双方的举证能力和责任是不同的。在规定举证责任时应当本着保护弱者和有利于保护弱者的合法利益和权利的原则，考虑弱者的举证能力。环境行政公益诉讼应根据公益诉讼类型来确定举证责任的承担：第一，在行政公益诉讼中检察机关的举证责任应比较简单。因为按照行政诉讼法的规定，举证责任是由作为被告的相关行政机关承担，检察机关只需举证证明行政机关存在违法行使职权或者不作为，且因行政机关的违法行政行为已经导致公益利益受到损害的事实即可。第二，相对环境民事公益诉讼案件，环境行政公益诉讼举证责任分配问题比较复杂。作为原告检察机关应该遵循 “谁主张，谁举证”的原则提起公益诉讼，承担相应的举证责任。在环境民事公益诉讼中可适用环境侵权责任在《民事诉讼法》中的规定。然而在环境行政公益诉讼中，被告行政机关比检察机关更便于掌握和搜集一些重要的直接证据，这也造成原被告之间举证能力不平等。而让被告承担大部分举证责任，不仅有利于保护处于弱势地位的原告的利益，而且也会避免被告妨碍原告的证据收集活动。目前我国尚未以法律条文的形式明确规定环境行政公益诉讼中的举证责任。所以建议完善检察机关在环境行政公益诉讼中的举证责任分配，通过立法使得审判实践有法有据。
（八）尽快解决诉讼费用如何承担问题
关于诉讼费用的定义，有广义和狭义之分。所谓广义的诉讼费用不仅包括案件受理费，还包含鉴定费、律师费、差旅费和搜集证据的费用等等。狭义的诉讼费用则仅指当事人起诉时依法向法院提交的案件诉讼费，主要是案件受理费。由于环境行政公益诉讼较一般的诉讼类型的特殊性，就检察机关提起环境公益诉讼时是否适用一般的“原告先行缴纳，最终由败诉方承受”规则存在争议。有一部分人认为，检察机关应当免缴诉讼费用。因为从程序意义上来讲，检察机关是为了维护社会和公共利益提起诉讼，而并非为了检察机关自身利益。即使胜诉所取得的利益也与检察机关无直接关系，若硬性地要求检察机关缴纳诉讼费于情于理不妥当。另一部分人认为，检察机关作为国家机关，是由国家财政拨款，即便检察机关缴纳诉讼费也是国库支出，法院收取后又要上交国库，如同从一个口袋拿钱放到另外一个口袋里，没有什么法律意义。并且最高人民检察院的《实施办法》也规定了检察机关免缴诉讼费。所以，检察机关提起环境公益诉讼案件检察机关不需缴纳诉讼费。
至于环境行政公益诉讼中应当支付的鉴定费、律师费等诉讼费用，可以先由检察机关垫付，待到作出判决结果，若判决被告败诉时，上述费用应当由被告承担。针对高昂的鉴定费、律师费检察机关支出会有经济压力的问题，笔者认为应当创设环境公益诉讼专项基金制度，此制度是破解检察机关难以承担高昂的鉴定费、律师费等诉讼费用的有效途径。一方面可以减轻政府的财政负担，另一方面可调动检察机关提起诉讼的主动性和积极性，打消检察机关的经济顾虑。
