法官员额制背景下法官饱和工作量的测算
——基于“法官中心”视角的实证分析
论文提要：在当前法官员额制改革深入推进的背景下，法官饱和工作量问题是值得关注和深入研究的一个重要课题。传统测算方法如权重系数法、区间估值法、回归分析法虽有一定合理性，但也存在比较明显的缺陷。为构建法官饱和工作量测算模型，首先，要立足“法官中心”视角，明确衡量法官工作量饱和的五个维度。其次，可借鉴“评级量表法”，分七步进行测算和演练。最后，法官饱和工作量测算方法在实践中可广泛运用于法院人力资源管理，提升管理质量、效率和效益。
引言
近几年来，理论界和实务界围绕如何科学确定法官员额问题进行了热烈的学术探讨和积极的改革探索。然而，这些成果却难以解答许多法官的疑问和担忧：改革后法官人数少了是否意味着工作负荷的加重？以后“五加二、白加黑”是否会成为工作的常态？要回答这些问题，必须站在法官角度，在充分考虑法官饱和工作量的前提下推进法官员额制，否则，极有可能导致改革后不同法院、不同部门、不同水平的法官忙闲不均，许多法官仍将处于满负荷、超负荷工作状态，进而引发“辞职潮”、案件质量下降等一系列问题。鉴于此，本文在对传统法官工作量测算方法进行反思的基础上，试图从“以法官为中心”的视角出发，提出测算法官饱和工作量的理论基础和具体方法，并对实践中如何运用法官饱和工作量展开探讨。
一、解读与考察：法官饱和工作量的概念与测算意义
（一）法官饱和工作量的概念
按照现代汉语词典的解释，“饱和”一词原指“在一定温度和压力下，溶液所含溶质的量达到最大限度，不能再溶解”，后泛指“事物在某个范围内达到最高限度”。[1]在人力资源管理中，“工作饱和”一词起源于1974年美国学者Freuden Berger 提出的“职业枯竭”概念，用以描述专业工作者在工作环境上所引发的身体与情绪耗竭现象，即在长期超负荷工作状态下，人们身体上极度疲劳，情绪和心理上严重耗竭，工作热情丧失，成就感降低，产生欲脱离职业的倦怠。[2]综上可知，法官饱和工作量具有两层含义：一是在客观层面上，指的是法官在一定期间内在各种条件约束下所能办理的最大限度的案件量；二是在主观层面上，指的是法官在一定期间内即将达到职业枯竭的临界状态下所能办理的最大限度的案件量。从概念上看，法官饱和工作量是法官在极限状态下的工作情况，反映了法官的工作效率高低和工作负荷大小。
（二）测算法官饱和工作量的意义
在当前司法改革深入推进的背景下，测算法官饱和工作量具有重要的现实意义。
1.法官可持续发展的需要
当前司法改革面临的一个基本外部环境是“诉讼爆炸”。为了完成结案率、积案率目标，不少法院将结案作为工作中心，层层分解审判任务，将结案数作为考核法官绩效、评先评优的最重要指标，使得法官面临巨大的办案压力。笔者对F市基层法院进行了调查，发现2010年至2015年案件量增加了42%，法官人数却仅增长了14%，人均结案数相应增长了25%。如果除去不在一线办案的法官，则增长趋势更为明显（见表1）。为完成任务量，法官长期处于超负荷工作状态，晚上和周末加班加点成为常态，长此以往身心健康不可避免地受到损害。如H区法院2015年因病请假达55人次，个别业务庭甚至在半年时间内有一半法官都因病休息（见表2）。近年来，有的法官和院、庭领导因办案压力大导致伤残甚至死亡的案例屡见不鲜。过度劳累使得法官心理压力巨大，许多人都患有不同程度的焦虑症、抑郁症等心理问题。在此工作环境下，法官更新知识、总结经验、升华能力的学习思考时间被严重挤压，俨然沦为“司法工匠”，难以实现可持续发展。
表1 F市所有基层法院案件、法官和辅助人员数量变化情况
年份
案件数
法官人数
辅助人员人数
一线法官人数
所有法官人均结案数
一线法官人均结案数
2010年
137674
1325
636
1123
104
123
2014年
178327
1473
712
1227
121
145
2015年
195563
1505
769
1235
130
158
表2 F市H区法院2015年法官休假情况
病假
年休假
探亲假
其他休假
人数
37（55人次）
5
3
4
所占比例
43.53%
5.88%
7.14%
4.71%
说明：H区法院现有法官85人。当年有权享受探亲假的为42人。
2.提升司法公信力的需要
司法公信力是否提升是衡量司法改革成败的重要尺度。在影响司法公信力的诸多因素中，案件质量、审判效率和司法作风三个因素尤为重要。[3]办案的高质量依赖于以下三个条件：一是对案情的充分了解；二是对法律问题的充分讨论；三是对裁判文书的反复推敲。[4]这些都需要法官对个案投入足够时间和精力作为保证。如果无法保证，则在法官能力不变情况下，审判质量的下降几乎是不可避免的。H区法院近三年一审发改率、上诉率总体呈上升趋势，在一定程度上予以了印证（见表3 ）。在审判效率方面，“数字高压”下的法官表现出了两极化倾向：对于简单案件能快就快，对于疑难复杂案件则能拖就拖。H区法院简易程序案件和普通程序案件的平均审理天数呈现出完全相反的变化趋势。在当事人眼里，过快或者过慢的的审理程序如果与他们的期望不相符，都可能产生对司法公正的“合理怀疑”。在快节奏的工作中，法官习惯于打断当事人发言，随意简化流程，或者流露出不耐烦情绪，都可能会让当事人认为法官态度作风不好，影响了其对法官和法院的正向评价。在H区法院院长信箱中，有一半多的当事人投诉的是法官作风问题，其严重性可见一斑。
表3 H区法院一审发改率、上诉率和平均审理天数统计
年份
一审发改率
上诉率
简易案件
平均审理天数
普通案件
平均审理天数
2013年
1.46%
9.25%
26.3
43.6
2014年
1.78%
11.29%
23.1
46.8
2015年
2.33%
13.50%
22.7
52.6
3.推行法官员额制的需要
法官员额制改革有两个问题不可回避：一个法院需要多少法官才合适？一个法官一年应当办理多少案件才合理？这两个问题都与法官的饱和工作量息息相关。如果不考虑法官工作量是否饱和，强硬推进法官员额制改革，则改革的效果将大打折扣。有的法院要求法官入额时签订承诺书，每年须审结案件290件以上，完不成办案任务的要主动退出法官员额。[5]其在计算办案数量时是否考虑到法官工作饱和问题不得而知，但简单地用一个平均数要求不同业务庭、不同能力的法官却是非常不合理的，结果很可能造成部门之间忙闲不均、法官之间苦乐不均。与法官员额制密切联系的人力资源管理同样需要考量法官饱和工作量，这对于建立科学的法官业绩考核制度、法官交流机制、法官薪酬制度以及合理配置审判辅助人员都十分重要。
二、审视与反思：传统工作量测算方法的缺陷
传统测算法官工作量方法中较有代表性的有三类，即权重系数法[6]、区间估值法[7]、回归分析法[8]，其中权重系数法相关成果最多、关注度也最高，有些法院如上海法院、北京二中院已经在实践中进行了相关探索和应用[9]。在样本数据调查和收集方面，运用最多的是专家调查法、问卷调查法、审判数据提取法以及统计年鉴查询法等。纵观上述方法，虽然都有一定的科学性、合理性，但也存在一些明显的缺陷。
（一）缺陷之一：忽视了最大工作时间与饱和工作时间的差别
传统测算法基本模型是Y=法官最多工作时间/个案平均耗时。首先，最多工作天数=全年时间365天―公休日104天―法定节假日10天=251天；其次，假设法官每天可工作小时=法定工作时长8小时―午休时间1小时=7小时，由此得到全年约1757小时；再次，减掉培训、会议等非审判时间10天*7小时=70小时，即可得到法官每年最大工作时间为1757―70＝1687小时。从表面看起来，该方法是较为合理的，然而，我们需要追问和深思的是：法官在每天7个小时工作中是否都是有效率的？最大工作时间是否等同于饱和工作时间？审判实践中，普遍存在年初结案少而年中、年末突击结案的现象，同样是一名法官，在年初可以每天开1个庭，在年中年末却可以每天开3个庭。由此可见，由于法官工作弹性和办案潜力的存在，简单的用最大工作时间衡量法官饱和工作量是没有足够说服力的。
（二）缺陷之二：忽视了不同法官能力的差异性
传统测算方法不论是从案件程序、类型出发，还是从案件结果考虑，都是以法官在单一因素下的平均工作量为测算依据。在统计学上，平均值的一个重要特征是容易受到极端值的影响。[10]法官平均工作量也是如此。法官的知识结构、专业水平、审判经验的不同，导致不同法官在办案能力上存在明显差异。以H区法院民事法官结案数为例，有5年至15年审判经历的法官办案数最多。从结案方式上看，具有15年至25年审判经验的法官案件调撤率最高。
图一 不同审判经验法官结案数和调解率分布图
（三）缺陷之三：样本的可靠性、合理性不足
所有研究的最终结论都必须依赖于所选择数据的性质和质量。[11]传统测算方法为获取个案平均耗时等样本普遍采用了专家调查法、问卷调查法，专家和问卷调查对象对案件每一个环节的耗时等问题的回答，完全出自自身主观感受和估计，并且由于被调查者责任心不能保证，经常出现敷衍、造假现象，因此调查结果的可靠性无法保证。另外，传统测算方法获取的案件耗时等样本均来源于司法改革前的工作条件和环境，没有考虑人员分类管理、法院人财物省级统管以及法官员额制改革到位的影响，以过去的数据测算当前或未来法官工作量，无异于“刻舟求剑”。
（四）缺陷之四：测算方法过于复杂、不便于应用
传统测算方法一个共同特点是应用了大量的公式模型，需要采集大量的数据样本，计算过程非常繁琐。如果没有一定的统计学、经济学知识基础，很难开展相关的建模和测算工作。而当前法官员额制改革如箭在弦上，亟待全面落实，并且全国各地法院情况不同、改革需求也不同，因而如此复杂的模型很有可能仅限于纸面上，不少法院只能通过以近三年法官人均办案数替代法官饱和工作量等简易办法勉强应付。同时，由于传统测算办法最终得到的结果是法院所有法官的整体工作量，而非各审判部门的工作量，也不能满足将法官员额数层层分解到各部门的需要，无法适应当前法院审判组织的现状。
小结：除上述缺陷，传统测算方法还存在对案件流程的分解和权重系数的设定过于主观化、理想化等问题。最值得反思的是，它们均以完成审判工作总量为目标、以案件为研究中心，却忽略了作为审判主体的法官的自身特点、规律、主观感知和发展需求，没有体现出“以法官为中心”的人本精神。
三、建构与演练：法官饱和工作量的测算维度及方法
法官是行使审判权力的主体。最高人民法院在《人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018）》中提出，建立分类科学、结构合理、分工明确的法院人员管理制度，必须坚持以法官为中心。笔者认为，要真正实现以法官为中心，不仅要“隆其地位、厚其俸禄”，保证法官依法独立公正行使审判权，更要“护其体魄、铸其精神”，保障法官享有的健康权、休息权和发展权，这也是实现法官正规化、专业化、职业化的必要条件。因此，在测算法官饱和工作量时，需要打破以案件为中心的传统思维，站在法官立场，从法官自身特点、规律和需求出发，明确衡量法官工作量饱和的维度，探索可操作、可复制、可推广的测算方法和路径。
（一）构建基础：衡量法官工作量饱和的五个维度
1.维度之一：法官工作时间的有限性和有效性
时间是法官办案的必要条件，其重要特征之一是有限性，即每天24小时是恒定的。而法官在饱和工作状态下，工作时间需要达到三个要求：一是不超过法定工作时间。如果存在每天8小时之外的加班现象，则视为超负荷工作。二是为有效工作时间。在人力资源管理中，常常用工作饱和度（也称为工作负荷率）指标来衡量有效工作时间与法定工作时间的比例。在法官每天工作中，除去必要的生理需要时间、工作准备时间等，一般而言工作饱和度达到90%（约7个小时）可认为是极限状态。三是单位时间内效率最高。在工作饱和度一定时，法官可完成的工作量由工作效率决定，工作效率越高，工作量越大。
2.维度之二：法官自身能力的有限性和累积性
决定法官办案水平高低的关键因素是办案能力。在人力资源管理学上，人被视为有限理性人，即每个人的能力和精力是有限的。对于一名法官而言，其在一定时期内可以负荷的办案数量也是有上限的。但随着审判经验的增加，法官办案能力也会不断累积，正如美国著名法学家霍姆斯所言，“法律的生命不在于逻辑，而在于经验。”因此，具有不同办案经验的法官其饱和工作量也应当是不同的。[12]
3.维度之三：配套司法资源的有限性和边际性
法官办案需要投入配套的资源，包括法庭、电脑等硬性资源以及司法辅助人员等软性资源。一般来讲，资源配置越充分、越合理，法官可以负荷的案件量越大。但受到法院财政支出的限制，可配置的资源在一定时期内也是有限的。与硬性资源相比，软性资源对于法官办案的影响更为直接、有效。但受到“边际效用递减”规律的影响，[13]司法辅助人员的配备并非越多越好。如某市Y法院从“3+1”变为“1+1”后，辅助人员增加了200%，法官的办案量增加60%，辅助人员贡献率为0.3；而在变为“1+1+1”的情况下，辅助人员增加了400%，而办案量仅增加了80%，辅助人员贡献率降为0.2。
4.维度之四：司法效益的有限性和边际性
司法改革不能忽视司法效益。司法效益是指司法产出与司法投入之比。[14]随着法官办案数量的增加，司法投入即司法资源（主要包括法官本身以及配套司法资源）的利用率也会提高，司法效益相应地得到提升。但受到司法资源有限性的影响，法官办案所产生的司法效益也是有限的。当办案数超过法官自身和配套资源可承受的限度时，投入到个案上的司法资源便不足以保证“合格”的司法产出，就会出现案件质量下降、案件审理时间延长以及当事人和社会公众的评价降低等后果，司法效益也相应减小。
5.维度之五：法官身心健康的有限性和不可持续性
法官办案以消耗自身生理和心理机能为代价。如前所述，法官饱和工作量是法官达到工作耗竭状态前所能完成的最大工作量。如果办案数量饱和，超过法官的承受能力，意味着对于自身身心的过度消耗，导致法官出现身体和心理疾病，反过来又会影响正常的工作，使得其他承受能力较强、暂时未出现疾病的法官工作压力加剧，进而引发新一轮的法官健康问题，形成恶性循环。因此，法官饱和工作量必须以保证法官良好而持续的身心健康为前提。
（二）厘定思路：以社会统计学上的“评级量表法”为工具
从上述五个维度出发，笔者拟采取“评级量表法”进行饱和工作量测算。可分为七个步骤：
第一步：设定测算条件
条件一：人员分类管理等各项改革基本完成，实行“1+1+1”的辅助人员配置。未来的法官饱和工作量测算必须置于司法改革完成的环境条件下，法官入额及辅助人员配备工作已经完成，并且假设实行“1+1+1”的基本配置模式。这意味着，法官所做的工作仅限于开庭、合议、撰写文书等核心工作。
条件二：实行随机均衡分案为主、人工分案为辅的分案模式。其主要目的是为了防止人为干预案件。在此分案模式下，案件的差异性最大限度地得到弱化，除特别情况外，法官们面临案件难度、调解撤诉案件等特色因素的机会和比例基本上是均等的。
条件三：仅对某一审判部门的饱和工作量进行测算。由于各审判部门负责审理的案件类型差异较大，因此各部门之间的饱和工作量也是不同的。因此，对部门的饱和工作量进行测算可以最大限度地弱化案件类型因素对法官工作量的影响。
第二步：对法官进行分组
分组的目的是体现不同能力法官在工作量上的差异。根据审判年限的不同，可以将法官分为三类：5年以下的为初任法官，6年至15年的为较资深法官，16年以上的为资深法官。
第三步：测算各组法官的工作时间饱和度和工作效率
可以设置三个指标进行衡量。第一个指标是加班率，计算公式为当月加班天数/30。加班率越大，则工作饱和程度越高。第二个指标是工作时间饱和度，计算公式为有效工作时间/8小时。加班率和工作时间饱和度指标可以运用工作日志法进行观察测算。[15]第三个指标为工作效率，可以用实际工作量/标准工作量来衡量。标准工作量指的是在一定时间内普通熟练法官以合理的劳动强度和速度完成符合质量要求的审判工作任务。这里借鉴了生产管理学上的标准工时概念，但法官办案比生产作业复杂的多，因此不适宜采取时间分析等方法，[16]而应采取经验估算法。具体做法是由业务庭庭长依靠对法官的了解，选择每组法官中熟练和努力程度中等偏上、案件质量效果较好的法官，以其每月结案数为标准工作量。
第四步：测算每组法官的案件质量和当事人认可度
在人民法院案件质量评估体系中，能够衡量一审案件质量的指标有三个，即一审案件改判发回率、一审生效案件改判发回率以及上诉率。[17]其中一审案件改判发回率最具有代表性，在实践中也得到广泛应用。而评价当事人认可度，可以用问卷调查评分的方法，测算当事人评价高低变化趋势。
第五步：测算每组法官的身心健康情况
法官身体健康情况可以用观察方法得到，如是否出现多人次、大面积的病假。而对于心理健康的测算，可以借鉴心理学上的症状自评量表（SCL-90）方法，这是是世界上最著名的心理健康测试量表之一。[18]
第六步：设计法官工作饱和的评级量表
评级量表法是将测量观察所得印象数量化的一种方法。评级量表由一系列评定指标所组成，每个指标作为全部特征的一部分独立表现。评定者分别对各个指标作出五级得分判断，最后以各项得分的和作为总得分。量表评级法要事先规定指标评定等级的意义及指标的定义。
表4 法官工作饱和评级量表
一级指标
二级指标
指标描述
等级定义
评定等级
工作时间
加班率
反映法官加班现象是否严重
1=无人加班 2=少数人偶尔加班 3=少数人经常加班 4=多数人偶尔加班 5=多数人经常加班
工作时间饱和度
反映有效工作时间与规定工作时间的比值
1=0.4以下 2=0.4至0.5 3=0.5至0.6 4=0.6至0.8 5=0.8以上
工作效率
反映工作速度和态度，是实际工作量与标准工作量的比值
1=30%以下的法官超过1 2=30%-50%法官超过1 3=50%-60%的法官超过1 3=60%-70%的法官超过1 4=70%以上的法官超过1
案件质量
一审案件改判发回率
反映一审案件质量情况，即改判发回案件数与一审结案数的比值
1=下降 2=不变 3=轻微上升 4=明显上升
5=显著上升
司法公信
当事人评价
反映当事人对法官工作的认可程度
1=变好 2=不变 3=轻微变坏 4=明显变坏
5=显著变坏
身心健康
病假率
反映法官身体健康状况
1=无人请假 2=20%以下法官请假 3=20-30%法官请假 4=30%-40%法官请假 5=40%以上法官请假
心理健康
反映法官心理健康状况
1=10%以下法官异常 2=10%-20%法官异常 3=20-30%法官异常 4=30-40%法官异常
5=40%以上法官异常
上述7项二级指标总得分为35分。得分为14分以下的为不饱和，15-21分的为轻度饱和，22-28分的中度饱和，29分以上的为严重饱和。
第七步：合成部门以及法院法官饱和工作量
通过每月持续观察验算，可以找到各组法官在达到轻度饱和时的工作量，此工作量中的最大值可视为该组法官的饱和工作量。各组法官饱和工作量之和为部门饱和工作量，各部门饱和工作量之和为整个法院的法官饱和工作量。
（三）实证检验：法官饱和工作量的具体测算
为了检验上述方法的实用性，笔者选取本人所在的S法院的民二庭进行了测算。[19]测算时间为2016年5月至6月，得到如下结果：
表五 S法院民二庭法官饱和工作量测算表
一级指标
二级指标
初任法官组
较资深法官组
资深法官组
5月
6月
5月
6月
5月
6月
工作时间
加班率
3
4
2
3
2
2
工作时间饱和度
5
5
4
5
4
5
工作效率
3
4
3
3
3
2
案件质量
一审案件改判发回率
3
3
1
2
2
3
司法公信
当事人评价
2
4
2
3
1
2
身心健康
病假率
1
3
2
3
2
3
心理健康
3
4
2
3
2
2
总得分
20
27
16
22
16
19
工作饱和程度评定
轻度
中度
轻度
轻度
轻度
轻度
人均结案数
15
20
17
21
18
22
由此表可知，该庭初任法官在6月份结案压力较大情况下，已经处于超负荷工作状态，而较资深法官和资深法官在5月份和6月份均处于轻度饱和状态。依此类推，在对12个月的数据分别测算后，在工作饱和程度为轻度的所有月份中，结案数最大的可以认为更接近于该组法官的月饱和工作量。
四、拓展与延伸：法官饱和工作量测算的进一步应用
（一）以饱和定人员：促进法院人力资源管理的科学化
法官饱和工作量是法院人力资源管理的重要参考。首先在法官员额制实施方面，员额法官的工作量应以不超过饱和工作量为限度，如果超过一定比例比如20%的法官处于中度饱和状态，在法官能力、辅助人员配备达到最佳水平情况下，应考虑增加该法院法官员额编制，如果某法院长期处于不饱和状态，工作时间饱和度较低，说明该法院法官员额过多导致“资源浪费”，应将员额分配给本地区其他超负荷运行的法院。其次，在各审判部门之间，人员调动也要以各部门、各层次法官工作量饱和情况为依据，确保审判资源向案件量多、压力大的部门倾斜，并进一步优化审判团队配置，努力实现“人岗匹配”。再次，审判辅助人员配备模式也要根据法官饱和工作量的办案需求进行调适，寻找到适合本法院、本部门的最佳配置方案。
（二）以饱和求效率：促进法官培训、考核、激励和保障机制的系统化
首先，借助饱和工作量分析，可以明确不同层次法官所应具备的技能、知识和心理条件，从而设计出更加合理的法官培训方案；其次，不同层次法官的饱和工作量，为法官晋级晋升、上级法院从下级法院遴选法官提供了更加科学的考核标准；再次，各法院、法院内部各部门之间收案数的差异是客观存在的，在将来法院人财物省级统管改革背景下，为了防止因绝对平均主义影响法官办案积极性，应以饱和工作量为依据健全法官薪酬制度。最后，对法官的保障不能仅限于薪酬待遇或是人身安全，更基本的是保障法官的休息权、健康权和发展权，如果司法改革以牺牲法官身心健康和持续发展为代价，则无异于“涸泽而渔”、“饮鸩止渴”，而法官饱和工作量分析在提高对法官健康问题的重视和相关保障制度的完善方面能够发挥积极作用。
（三）以饱和增效益：促进结案数量与案件质量、司法公信提升的同步化
任何司法改革，都以消化积案为最终目标。[20]但本文有关法官饱和工作量的分析表明，片面追求结案数量目标，不利于实现司法效益的最大化。法官饱和工作量为我们提供了衡量办案数量与案件质量、司法公信是否同步提升的一个标准，也可视为一种提示和预警，在结案数接近饱和情况下，必须更加重视对案件质量的监督以及当事人和公众满意度的监测，及时发现不足，加强制度建设和管理力度，以制度促公正，向管理要效益。
结 语
迄今为止，关于法官饱和工作量的专门研究还略显单薄。本文的理论分析和模型建构打破了传统测算方法以案件为中心的定式思维，提供了以法官为中心的新视角，以及以量表评级为路径的新方法，对于相关实践和理论研究具有一定启发和参考价值。然而，任何统计模型都不可能十全十美，由于司法改革尚未完成，对本文提出的模型进行全面验证还比较困难，模型设计本身的科学性和合理性也有待进一步完善。但笔者相信，随着法官员额制的稳步推进和各项改革的全面落实，法官饱和工作量研究将为更多的人所关注和参与，“法官多少才够用”、“法官办多少案件才合理”等疑问也终会有一天得到令人满意的解答。
